实现环渤海区域全面开放与协同发展的法治保障

摘 要：当前，环渤海区域协同发展的法律环境不佳，面临着综合性协同发展促进法缺位与地方性法规存在矛盾的双重困局。比如，关于“个人能否从事电子出版物经营”之规定，各省市规定存在较大差异;再如，在水污染防治、计量监督管理等方面的地方法规，同样存在差异。各地法规之间的交叉、冲突与抵触，均会对协同发展产生不利影响。针对环渤海区域发展现状，本文特提出相应完善建议。

关键词：协同发展;法律环境;法律保障

一、以全面深化改革为契机 促进开放与协同发展

实现环渤海区域开放与协同发展的根本途径是找到区域内各省市行政区划的共同利益。习近平主席在博鳌亚洲论坛2018年年会开幕式上发表的题为《开放共创繁荣 创新引领未来》讲话中重申“人类命运共同体”这一理念，并明确提出“变革创新”“推进互联互通”、“加快融合发展”等重要思想。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出了建立健全跨区域城市发展协调机制的总体思路，从顶层设计角度为破解环渤海区域协同发展困局明确了方向。从两次会议的精神来看，国家利益便是环渤海区域开放与协同发展进程中的共同利益。以国家利益作为区域内共同利益，会使各方认同感更强，以国家利益去破除已然固化的利益藩篱力度更大、阻力更小。

在深化改革进程中，中央提出了“系统性、整体性、协同性”的总体方向。在具体制度设计上，《决定》第9条、第51条提出的建设统一、开放的市场及改革自然资源资产管理机制的规划，为跨区域开放协同发展提供了资源共享、协调使用的基础。而财税体制改革进程中协调央地政府事权与支出责任的关系，为环渤海区域一体化发展提供了国家政策支持。《决定》第19条明确指出，“对于跨域且对其他地区影響较大的公共服务，中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任”，依此，对于跨区域共同项目，中央可通过转移支付的方式承担一部分本因由地方政府负担的支出。在体制机制创新方面的创新，同样为区域开放协同发展提供了助力。例如，《决定》第 58 条提出，“中央成立全面深化改革领导小组”，为跨区域协作提供了最高权力的协调机构。上述举措都为环渤海区域开放与协同发展提供了良好契机，我们应牢牢抓住机遇，加快发展。

二、建立环渤海区域协同立法机制

环渤海区域协同立法机制应在我国现有立法体制之下，遵循中央统筹规划，结合当前环渤海区域“域情”，探索出适合环渤海区域开放与协同发展法制需求的路径。

（一）行政协议法律化

行政协议法律化是指通过立法方式，将签订主体、订立程序、生效要件、审查备案等协议制定各方面内容加以法律化，同时明确其效力等级，进而为行政协议的制定、实施及责任提供法律依据和保障。在实践中，环渤海区域各地方政府已为协商解决公共事务管理过程中的共性问题，继而相互之间签订合作协议。就目前来看，环渤海区域行政协议已经获得一定程度的发展。从已签订的框架协议来看，主要涉及经济合作、司法或执法合作、磋商机制建立及协调标准等方面。

因行政协议的契约属性，其会对缔结方产生相应的拘束力。此外，环渤海区域行政协议是在国家政策许可范围之内签订的，具有“软法”属性特征，虽不能依靠国家强制力加以保障且没有法律效力，但仍可对其行为产生拘束力。对于环渤海区域协同立法而言，环渤海区域各省市基于对内部立法关系的合意，订立行政协议，具有软法属性。但相较于有国家强制力保障的“硬法”而言，软法在巩固区域内立法关系方面作用有限，因此，将行政协议法律化是有现实必要性的。在环渤海区域行政协议法律化之后，其效力位阶应高于地方政府规章。

（二）制定区域政府规章

区域政府规章应区别于主要规定具体事项的政府合作协议，着眼宏观规制。

我国行政立法中的规章分为国家各部委指定的部门行政规章及地方行政规章。对于环渤海区域这种省际间合作区域，并未出台政府规章。为适应区域开放与协同发展的需要，可在区域内增加区域政府规章这一创新模式。其应将省际间公共事务作为调整对象，并将其效力严格限于本区域之内。区域政府规章具有高效、便捷、实用性强等诸多优势，但其应在国家法制统一的前提下，严格按照法定程序。经全国人大常委会或国务院授权，由各省市首长牵头，成立区域政府规章立法委员会，按本区域域情制定在区域内普遍适用的区域政府规章。

三、加强环渤海区域各省市的司法协助

由于环渤海区域各地社会、经济发展状况的差异，当前区域内法治建设程度并不平衡，存在执法标准不一、跨省案件处理难度大、多元化纠纷解决机制有待完善等问题。建立区域内法院执行协作机制，可以通过资源、信息共享，跨区域联动等途径，进一步提高司法执行效率，降低司法成本，从而更好地维护法院权威及当事人权利。从国内已有经验来看，早在2015年，京津冀三地高级人民法院便创新性地签署了执行工作联动协作协议书，并以此为基础，建立起三地司法执行协作机制。该协议对委托查询、查封等法律文书的送达，以及拘留等强制措施等协作执行事项进行了明确，并提出了委托被执行人财产所在地或被执行人住所地法院办理部分执行事项的措施。此外，协议还在简化异地执行手续等方面做出了努力。在环渤海区域协同发展进程中，可借鉴京津冀三地高级人民法院所做的创新举措，签订环渤海区域执行工作联动协作协议书，进一步加强区域内各省市的司法协助。

参考文献：

[1]连玉明：《试论京津冀协同发展的顶层设计》，《中国特色社会主义研究》2014年第4期。

[2]涂青林：《论我国地方区域立法》，《人大研究》2012年第3期。

[3]王宝治、张伟英：《京津冀协同立法的困境与出路》，《河北师范大学学报（哲学社会科学版）》2016年第5期。

[4]汪伟全：《推进区域一体化必须协调地方利益冲突》，《探索与争鸣》2009第11期。

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[6]于文豪：《区域财政协同治理如何于法有据：以京津冀为例》，《法学家》2015年第1期。

[7]朱悦：《环渤海地区经济增长与环境污染关系》，《辽宁工程技术大学学报（自然科学版）》2013年第7期。

作者简介：

张向宇（1992—），山西省晋城市人，山西财经大学2016届（法学院）学术型硕士研究生，研究方向：经济法.