新形势下县级国家综合档案馆工作浅析

郭建刚

摘  要：做好档案馆工作，是贯彻落实中办、国办《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》精神，做好新时期档案工作的基础和有力抓手。县级国家综合档案馆处在档案工作的前沿哨所，是档案工作的排头兵和领头雁，是基层档案室的样板和业务示范基地，加强和改进新形势下县级国家综合档案馆工作，是推动档案工作现代化和档案事业科学发展必须面临的问题。

关键词：档案;县级综合档案馆;问题及对策

档案是社会发展的“记录仪”，是社会信息的“储存库”。档案工作是一项记录历史、传承文明、服务社会、造福人民的重要工作，是一项崇高的事业，是党和国家事业发展不可缺少的重要方面。“创业扩基，前轨可迹;古为今用，功同史册。”借助档案，我们能够更好地了解过去，把握现在，预见未来。2014年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》，是新形势下做好档案工作的指南和纲领性文件，作为主要接收和集中保管重要档案资料的各级国家综合档案馆，既承担着对历史负责的义务，又肩负着为现实服务的责任，还担当着替未来着想的职责，责任和义务重大而深远。做好档案馆工作，是贯彻落實《意见》精神，做好新形势下档案工作的基础和有力抓手。县级国家综合档案馆处在档案工作的前沿哨所，上承档案行政管理部门，下接广大人民群众，中联基层档案室，它的工作水平如何，关系着历史，影响着现实，关乎着未来。因此，加强和改进新形势下县级国家综合档案馆工作，是推动档案工作现代化和档案事业科学发展必须面临的问题。

一、新形势下县级国家综合档案馆工作存在的主要问题

当前，面对新形势新任务新要求，档案馆工作还存在一些不适应的地方，档案收集模式、管理手段、服务机制、保障条件等方面与时代发展要求和人民群众期待相比还存在一些差距和问题。

一是重视不够，思想认识上还有差距。由于长期以来以经济建设为中心，形成单纯唯GDP论英雄定进退的干部考核机制和政绩观，档案工作由于不能直接产生经济效益，很快提升GDP水平，短期内一般难以很快出明显的政绩，因而逐渐被经济工作和党的中心工作边缘化，一些部门不够重视档案工作，一些领导把主要精力放在经济建设和中心工作上，没有把档案事业列入议事日程，把县级综合档案馆职能单纯地理解为档案收集和保管，对档案馆收集整理、安全保管、开发利用等基本功能认识模糊，对保存人类历史文化遗产、开放公布档案、繁荣科学文化、教育社会公众、开展已公开现行文件查阅服务等社会功能胸中无数，档案工作意识淡薄，在认识上与新形势新任务新要求和人民群众的新期待还有差距。

二是人员不足，业务能力上还有差距。多数县级档案馆没有按规定设机构、给编制、定职能、配人员，行政保障力弱。大多数县级档案馆现有人员编制在10人以下，与《劳动人事部、国家档案局关于颁布（地方各级档案馆人员编制标准）（试行）的通知》精神，馆藏案卷5万卷的人员编制应达13人，10万卷的应达23人的要求差距较大，且人员选调随意性较大，有的甚至把档案馆当成照顾和解决职工困难和问题的“安置所”、“就业站”，人员老化，结构不合理，档案、计算机、网络管理等专业人员奇缺。现在档案内容丰富了，载体形态和管理、利用手段改变了，档案工作覆盖的领域和档案工作发挥作用的领域延伸了，但档案人员的思想观念、知识结构、技术手段、管理办法都没有相应的改变，业务工作能力没有得到相应的提高。档案干部队伍素质与新形势新任务新要求和人民群众的新期待还有差距。

三是馆藏不优，收集模式上还有差距。多年来，县级综合档案馆馆藏档案主要以机关事业单位及乡镇政府机关档案为主，机关档案又以党政文书档案为主，党政文书档案又以纸质为主，很少有光盘、图片、录音录像磁带、缩微胶片等载体的档案，木质、丝质、实物等载体档案几乎没有，档案来源基本固定，收集模式单一，馆藏档案千篇一律，鲜有特色，稀有、珍贵档案和建设、科技、项目、民生等门类档案稀少，“综合”档案馆有名无实。档案资源建设上与新形势新任务新要求和人民群众的新期待还有差距。

四是手段不新，管理机制上还有差距。档案的科学管理、安全保存是档案馆的主要职责。但在信息化、网络化飞速发展的今天，县级档案馆基本还是保管靠柜子，查档凭册子，调档爬梯子，阅档翻本子，“九防”靠窗子，管理老路子。档案管理方法老化，手段弱化，档案除尘、消毒、展览、加工制作、去酸去污、有害生物防治、裱糊修复、仿真复制、音像档案存储媒介转化处理等新的管理手段和措施还没有全面正确地掌握运用，电脑、网络、智能化等新兴管理手段和运行方式还处在探索起步阶段，档案安全保存，科学管理的机制与新形势新任务新要求和人民群众的新期待还有差距。

五是方法不活，服务质量上还有差距。档案馆工作的目的就是服务党的中心工作、服务现实、服务人民群众，资政育人。由于受主客观因素制约，档案服务还带有一定的衙门作风，主动服务、优质服务意识不浓，服务还停留在传统的来人接待，按图索骥，人工翻查，查实率、查准率不高。服务方式方法不灵活，电话预约、网络查询、电子自助查档、围绕中心主动编研提供档案服务等方式方法欠缺，工作效率低下，行政成本高，群众满意率低，档案服务的质量和效率与新形势新任务新要求和人民群众的新期待还有差距。

六是标准不一，信息化工作上还有差距。由于技术规范、标准等不一，档案数字化处理所用软件系统杂而多，兼容性差，管理使用、联机检索、网络链接等不便捷。例如，山东省烟台市档案信息化起步已十多年，已完成了档案目录著录和部分档案图文扫描，初步建立了目录数据库，但目录著录所用软件基本都是烟台杰瑞公司开发的柯兰德系列档案管理软件，由于版本、技术等原因，与正在使用的档案图文扫描软件不能很好地兼容，不能进行快捷检索，后续仍需手工挂接，工作量仍相当巨大。目前这两套系统尚不能正常与档案信息网站实现无缝链接，档案管理和查阅仍没有实现网络化和数字化。电子文件逻辑归档系统在多数档案馆还处在探索阶段，电子文件即时归档和管理仍没有真正起步，缺乏完整统一的归档管理系统和规范标准，现行大量电子文件因归档管理不及时而丢失损毁，又将面临二次数字化过程，重复劳动增加了档案馆工作量，档案信息化建设与新形势新任务新要求和人民群众的新期待还有差距。

七是宣传不广，文化建设上还有差距。档案宣传内容多以日常业务工作和行业动态为主，宣传范围大多集中在行业刊物媒体，“墙内开花墙内香”，宣传力度不大，缺乏社会影响力，档案编研含金量低，档案的文化传承载体作用发挥不充分，档案馆仍是“养在深闺人不知”，人们对档案馆的认识还仅限于保管和存放档案，社会知晓率和认同感低。缺乏大社会、大档案、大文化思想，档案文化建设与新形势新任务新要求和人民群众的新期待还有差距。

八是经费不足，行政保障上还有差距。有的地市曾出台了落实档案管护费的相关文件并纳入责任书考核，在一定程度上缓解了档案馆经费紧困的突出矛盾，但由于县级对档案馆工作的重要性认识上有差距，在具体落实上随意性很大。有的仍不给足够的基建经费、设备经费、业务经费和管护经费，经费保障不到位;档案馆建设滞后。多数档案馆馆库布局不合理，业务技术用房不足，柜架陈旧，库容有限，“九防”设施老化，档案存管还是老房子、老柜子、老路子，安全保障不到位;有的领导忙于中心工作，只分工不真管，很少研究解决档案工作中存在的实际困难和问题，领导保障不到位。档案事业发展的保障条件与新形势新任务新要求和人民群众的新期待还有差距。

二、新形势下加强县级国家综合档案馆工作的主要对策

基层档案馆是档案工作的排头兵和领头雁，是基层档案室的样板和业务示范基地。新形势新任务对档案馆工作提出了新的更高要求，彻底解决档案馆工作中存在的突出问题，做好档案馆工作，管好、用活档案，有利于提高档案规范化管理水平，提升档案服务能力，促进档案事业安全、协调、可持续发展。

（一）健全完善保障体系要突出机制创新这个关键，建章立制

县级综合档案馆是集中管理本级党的机关、政府机关和其他单位档案的专门机构，县级地方党委、政府要重视支持档案馆工作，大力推进体制机制创新，建立分工明确、各司其职，密切配合、形成合力，促进档案馆工作协调发展的各项工作保障机制，并长期坚持，严格落实。当前，要突出以下四个关键环节，探索创新档案馆工作保障机制。

1.抓投入、保落实，创新经费保障机制。要严格按照省市关于档案管护费落实的有关文件要求，研究制定预算约束、财政拔付、管理使用、考核检查等方面的制度机制，明确资金来源、资金额度、拔付渠道、时限要求、主体责任等，以制度的形式固定下来，财政按时按预算拔付，单位按规定管理使用，杜绝随意性。建立健全建设、业务、管护费等资金的投入增长机制，确保资金按时足额落实并逐年增长;探索建立珍贵档案征集、购买的价值、费用评估机制，明确资金申请、拔付、划转办法、流程和渠道，出台相关制度规范，做到有章可循，增强工作的操作性。

2.抓争取、促实施，创新硬件保障机制。要抢抓加快推进县级档案馆建设的大好机遇，积极跑项目、争资金，加快馆库建设和危旧馆改造，按照办公区和库房区相对分开的要求，建设标准化馆库，配套足够的整理、鉴定等业务用房和去酸、裱糊修复、仿真复制等保护技术用房及查档、阅览等对外服务用房，配置相应设施设备，为档案修复抢救、有害生物防治、数字化等各项业务全面开展提供硬件保障和支持。

3.抓管理、明职责，创新行政保障机制。理顺电子文件管理归档体制。将电子文件纳入档案管理的范畴，在档案馆设立电子文件管理机构，将电子文件归档、管理等职能明确划归档案馆;要进一步完善档案工作考核机制，健全党委和政府领导、档案部门归口负责、各方面共同参与的档案工作体制，明职责、交任务、抓管理，解决“分工不真管”的问题;严格按有关规定，落实档案馆人员编制，建立凡进必考等选人用人新机制，优化人员结构，解决档案馆工作中人员编制少，技术力量薄弱等问题。

4.抓基层、打基础，创新业务运行机制。探索建立域内电子文件即时逻辑归档和定期物理归档制度机制，明确基层单位归档范围、时限要求、主体责任，保密规定等，统一标准规范和载体规格，建立传输网络，确保基层立档单位和档案馆之间电子档案传输归档有章可循，便捷高效无障碍;研究制定档案馆业务技术外包、技术人员外聘、珍贵档案购买、珍稀档案捐赠奖励等实施办法和操作规范，为档案征集、信息化、网络管理、抢救保护等工作引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买服务等提供操作规程和制度规范，为社会力量参与档案事务提供业务运行保障。

（二）档案资源体系建设要走好模式创新这条路子，广辟渠道

档案资源是档案工作赖以存在的根本，也是档案馆的基础和核心，丰富的档案资源是开展档案服务的必要条件。要本着“多方式接收，多渠道征集，多载体接纳”的原则，大力开展档案资源建设。既要抓住机关事业单位这个重点，又要面向社会，广泛开展征集收集。

一要突出机关事业单位这个重点，抓住源头。档案资源建设的重点在机关事业单位。要加强与立档单位的经常性联系，严格按照《档案法》和《山东省档案条例》的规定，落实文件材料归档和移交制度，满10年需永久和长期保存的档案，在规范整理的基础上，全部移交接收进馆。

二要面向社会广泛开展征集，全面覆盖。采取上门收集，现场拍摄等方式，对重大活动、重大会议、重大典型和重大项目档案资料及时收集进馆。要进一步明确综合部门和重大活动组织或牵头部门在档案收集、管理、移交中的主体责任和义务，各重大活动、重大会议、重大典型和重大项目的主要组织者和实施部门要自始至终抓好有关档案资料的收集、整理、保管工作，在重大活动、重大会议和重大项目结束后3个月内要将档案全部移交综合档案馆。灵活采取捐赠、购买、寄存和代管等方式，面向社会广泛征集散存在社会上的具有地方特色、能反映社会发展变迁、与人民群众生活密切相关的各类珍贵档案、名人档案、地方特色档案资料。要不拘形式，多载体接纳，既要征集纸质档案资料，又要征集图片、音像、奖杯、锦旗、古旧物件等实物档案，进一步优化馆藏结构，提高馆藏档案品位。

三要抓好新興档案资源建设，广辟渠道。一是抓好民生档案资源建设。要从解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题出发，把民生档案作为进馆档案的重中之重，建设好社会保障、社会救助、城乡低保、新型合作医疗等档案资源。扩大家庭建档范围和规模，建立民情档案、农户家庭档案和居民家庭档案，不断充实档案种类，优化馆藏结构，使馆藏档案能够体现民生状况的全貌及其发展动态;二是抓好新农村建设档案资源。要建立土地承包、林权改革、税费改革、撤乡并镇、集体产权等农村改革档案，让档案记载乡情村史;建立农业综合开发、小型水库除险加固、中低产田改造、人畜饮水、退耕还林、天保工程、生态农业等农业科技项目档案，助推传统农业向现代农业过渡;建立科技示范户、文化中心户、农村经营大户、农民信贷、扶贫救灾等专门档案，延伸档案资源范围;三是抓好非国家所有档案资源建设。民营企业、个体户、合作社等非公经济组织形成的档案虽属国家档案资源，但并非国家所有。要实施档案资源体系建设的多元化发展战略，对非公经济组织档案和个人档案进行指导整理，寄存或代管，将非国家所有的档案全部纳入档案资源体系建设范围，为国家档案资源积累宝贵财富。

四要整合馆室档案资源，创新模式。整合分散的档案资源是档案资源体系建设的一项重要内容。要不断创新有利于档案资源整合的管理模式，最大限度地发挥档案资源的整体效益。要按照国家档案局关于建立覆盖人民群众的档案资源体系的要求，有效整合所有“涉及人”的档案资源，彻底打破行业、部门、单位各自为政的局面，科学整合域内经济、政治、科技、文化等领域的档案资源，实行档案资源的集中统一保管。将城建、房产、国土、科技等部门的专业档案集中统一到综合档案馆保存，在综合档案馆建立城建、科技等专业档案馆，实现档案资源体系建设的历史性突破。

（三）档案安全体系建设要抓住改善条件这个抓手，建管并举

建立健全人防、物防、技防三位一体的档案安全防范体系，确保各类档案安全保管，有效利用。要认真落实防潮、防水等“九防”措施，完善各类安全保管制度，深入开展档案安全教育，强化安全防范意识和责任意识，建立档案安全防范机制，落实档案安全应急措施。档案库房要安装防盗报警控制系统和电子监控系统，公共档案阅览室要安装电子监控系统。开展经常性安全检查，及时排除各种不安全隐患，经常深入库房，定期开窗通风，做好除尘、保温、隔热、防虫等工作，控制好库房内温湿度。切实改善档案保管保密条件。电子档案要配备防磁柜等专用设备保存，定期转换，防止信息丢失，对重要档案实行异地异质备份保管，确保档案安全。

（四）档案信息化建设上要盯牢链接共享这个目标，积极推进

档案信息化要以建设数字档案馆，实现档案信息网络无缝链接、资源共享为目标，把数字档案馆建设列入信息化建设整体规划，按照利用优先、突出重点、整体推进的原则，统筹安排，做到“存量数字化”，“增量电子化”，“建设标准化”。积极推进馆藏档案数字化，建立档案目录数据库和多媒体档案数据库。统一相关软件版本、技术标准及操作规范，实现目录数据库、图文扫描数据库和电子文件的兼容互联，与档案信息网络无缝链接，定期上传馆藏档案数据，共享非涉密数字档案资源，开展馆藏档案目录数据的集中管理、即傳即用、异地备份和跨馆跨地检索服务，实现应开放档案全部开放并提供网上查询;加强电子文件的归档管理，抓好单位电子档案的接收。对档案信息网进行优化升级，开通上接综合档案馆，下联各立档单位档案室，延伸到各乡（镇）、街道社区的档案局域网，制定相应的管理和运行机制，建立定期和即时归档（逻辑归档）制度，使各单位产生的电子档案即时或定期向综合档案馆传输移交，实现域内立档单位和综合档案馆间电子档案的无缝链接、资源共享，切实推进档案存储数字化和利用网络化。

（五）档案利用体系建设要体现便民利民这个要求，优化服务

要本着方便群众的原则，把查阅服务室建成集档案阅览室、已开放现行文件查阅室和查档接待室为一体的“开放型柜台式” 接待服务大厅，配套相应设施设备，改进查阅方式，简化利用手续，免除利用收费，配套电子档案查阅室，有条件的可安装触摸式自助查阅终端，配套饮水间、公共卫生间等人性化服务设施，创优服务场所便民利民;充分利用多种媒体资源，开通网络、电话、短信、信函、电子邮箱等多种查阅服务方式，逐步由来人进馆查询为主向网络远程查询为主，多种便捷查询方式相互补充的格局转变，创新服务方式便民利民;拓展服务渠道，紧紧围绕党委、政府和人民群众的需要，主动开发档案资源。紧扣全省文化传承创新区建设、社会管理、培育践行社会主义核心价值观、道德传承教育、民生民计等社会生活的热点难点问题，提供档案信息服务，通过编报档案信息、编辑档案选编、举办展览、发布网络视频、微信微博推介、档案信息进农村、社区等多种形式，努力把“死档案”变成“活信息”、把“档案库”变成“思想库”，全方位为社会提供档案信息服务，拓展服务渠道便民利民;要改变过去长期形成的档案服务不均等现象，既要为政府服务，也要为企业、群众服务;既要为县城和居民服务，也要为农村和农民服务;既为高层、上层服务，也为基层、底层服务;既为名人服务，也为凡人服务。转变服务理念便民利民;统筹安排档案查询、政府信息公开、已公开现行文件查阅和其他公共服务，努力提供多种资源信息的一站式服务，整合服务资源便民利民。更好地为维护人民群众合法权益提供支持。真正把档案馆建成爱国主义教育基地、档案安全保管基地、档案利用服务中心、政府信息公开中心、电子文件管理中心，推动档案事业健康协调可持续发展。