探析中国地方政府由四级制向三级制改革

【摘要】：20世纪80年代推行“市管县”体制以来，市管县体制在全国逐步确立，形成了与我国宪法规定不符的省-地级市-县-乡镇四级制地方政府。市管县体制曾经在带动城乡发展、促进区域经济协调发展等发面发挥了巨大积极作用。但是随着我国社会经济的快速发展以及人类政治文明的进步，市管县体制，特别是由此形成的四级制的地方政府体制弊端日益突出。四级制造成地方政府行政成本高、行政效率低、县乡镇级政府财政困难等诸多问题。强县撤市，改革四级制地方政府为三级制地方政府呼之欲出。

【关鍵词】：地方政府 政府层级 市管县 三级制

一、中国地方政府层级设置现状的弊端分析

（一）行政成本高

第一，政府层级的增加，必然导致政府机构与政府工作人员的增加。多设置一级政府，就必须增设这一级政府的机构与工作人员，同时还要增设与该级政府的上下级政府对口的机构。《中国统计年鉴2017》显示，截止2016年底，全国共有334个地级行政区划。 这也意味着全国设置了334个地级市政府，供养334个政府是一笔巨大的财政负担。第二，政府层级的增加，除了导致增设政府机构与工作人员增加行政成本外，还会导致行政层级、行政环节增多从而增加行政成本。

（二）行政效率低

政府层级过多，不但增加行政成本，而且降低行政效率。第一，政府层级过多，降低了上下级政府间信息传递的速度。凡是省级政府与县级政府之间的信息，无论是上情下达，还是下情上传，都要经过地级市政府，这严重影响信息的传递速度。第二，政府层级过多，降低了上下级政府间信息传递的真实度。信息传递的中间环节越多，信息失真的可能性越大。第三，从管理学角度讲，过多的政府层级，即过多的管理层级会影响人的工作积极性和创造性，甚至会造成人浮于事的情况。

（三）县级、乡镇级政府财政困难

市管县体制导致县级政府财政更加困难，县级政府财政困难，更是直接影响了乡镇一级政府的财政情况。第一，政府层级过多，导致行政成本高，加重了县级政府特别是乡镇级政府的财政负担。第二，政府层级过多，导致地级市政府、县级政府、乡镇级政府存在职责与权限不明晰的情况。县级政府、乡镇级政府承担过多责任，却没有相应的财政拨款，这更是加重了县、乡镇两级政府的财政负担。第三，出现了“市吃县”、“市刮县”现象。市管县体制本意是想利用城市的财力优势，以借款、补助、财政转移等方式，帮助县乡发展。然而，分税制对中央和省之间的财力分割做出了规定，却在省、市、县之间如何分割的问题上没有明确规定，财政上仍带有旧体制的痕迹。

（四）县级、乡镇级政府自主性不足

地方政府自主性不足，实际是指地方政府独立性不足、创造性不强以及积极性不高。我国地方政府从省级政府到乡镇级政府自主性普遍不足，总体呈现从省级政府到乡镇级政府递减的趋势，县、乡镇两级政府自主性最低。这主要是我国长期以来形成单一制的国家结构形式以及中央高度集权的体制造成的，在短期内无法有效调整。但是，政府层级过多使这一问题更加严重。

二、中国地方政府由四级制向三级制改革的重要意义

（一）实现地方政府层级设置的合法律性

依法治国，既是人类政治文明发展的趋势，也是党和国家的基本方略。习近平强调，凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。 我国现行宪法第三十条规定中华人民共和国的行政区域划分如下：（一）全国分为省、自治区、直辖市 （二）省、自治区分为自治州、县、自治县、市 （三）县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。 《中国统计年鉴2017》显示，截止2016年年底，我国共有地级市政府334个，这表明大部分设区、县的地级市都没有法律依据，甚至可以说与宪法和法律发生了冲突。改革我国地方政府层级为三级制，是实现地方政府层级设置合法律性的必然要求。

（二）促进社会主义政治文明发展

第一，减少政府层级，构建扁平化的政府结构体制是政治文明发展的趋势。根据对目前世界上191个国家和地区的初步统计，地方行政层次多为二、三级，约占67%，其中实行三级制的国家最为常见，有68个国家，其次是二级制的国家60个，一级制的国家32个，另外有10个国家因为地域范围和人口太少而没有分级。超过二级的只有21个国家，占11%。 由此可见，世界大多数国家实行二、三级制地方政府。面积较大、人口较多的大国主要实行三级制地方政府。如美国实行州、县、镇三级制地方政府或州、市两级制地方政府。从管理学角度讲，扁平化的政府层级设置，具有管理层级少、管理幅度大的特点。

第二，三级制地方政府有利于推动我国选举制度的改革。首先，四级制地方政府改为三级制地方政府后，将有力推动县、乡镇两级人大代表直选，原来的地级市被撤销，改为县级，这将增加县、乡镇两级人大代表的数量。其次，政府层级较少后，地级市人大被撤销，减少了间接选举的层级，省级人大代表将从直接选举产生的县级人大代表中选举产生，极大提高了人大代表代表民意的真实性和广泛性。再次，三级制地方政府缩短了人大代表与民众的距离，特别是缩短了省级人大代表与民众的距离

第三，三级制地方政府提高了政府透明度、行政回应度以及民众参与度。首先，减少地方政府层级，让各级政府直接面对民众和社会，迫使各级政府不断提高决策过程、执行过程、财政收支状况等的透明度，让权力在阳光下运行。其次，减少政府层级，缩短省级政府与民众的距离，让各级地方政府直接面对民众，回应民众的利益诉求，迫使各级政府不断提高回应的速度和质量。

第四，增强地方政府的自主性。变革四级制地方政府为三级制地方政府，就是要为增强地方自主性扫除障碍。首先，减少政府层级，降低地方政府财政负担，为地方政府自主性的发挥增加物质保障。其次，减少政府层级，减少地方上级政府集中下级政府的权力，赋予地方下级政府更多自主权。最后，减少政府层级，让县、乡镇两级政府与省级政府之间信息传递更通畅、速度更快、准确性更高，为制定符合地方实际的政策提供保障。

（三）促进社会经济发展

改革四级制地方政府为三级制地方政府，就是促进各级政府逐步由全能型、管理型政府向服务型政府转变。第一，减少地方政府层级，精简政府机构，减少地方政府行政成本。第二，规范政府职责权限，理顺政府与社会的关系、政府与市场的关系。第三，减少地方政府层级，减少各级政府对市场的干涉，减少行政区域划分带来的市场壁垒。第四，减少地方政府层级，扩大地方政府权力，提高管理地方公共事务的能力，从而满足市场经济对政府管理效率的诉求。

三、中国地方政府由四级制向三级制改革的路径探析

（一）增加省级行政区数量

我国省级行政区划主要存在以下问题：一是许多省级行政区划面积较大，管辖人口过多。二是省级行政区划边界犬牙交错，不利于现代社会经济的发展。增加省级行政区数量，需要做诸多工作：第一，按照区域经济发展的现状，适当调整省级行政区边界。第二，根据各省人口数量、面积大小，适当将一些省级行政区分割或者重组。第三，对于某些特大型城市，可以考虑增设为直辖市。目前，不少学者认为应该将省级行政区增加至50个左右。按照有关学者的研究以及行政管理理论中管理幅度和管理层级公式，可以考虑将我国省级行政单位的数量扩大到50个左右。

（二）强县撤市

强县，主要是指扩大县的自主权。撤市，不是指撤销市的名称，而是撤销地级市政府，实现市县同级。第一，地级市政府撤销，所有地级市政府改为县级政府。有条件的地级市可以直接升格为直辖市。第二，适当调整县级行政区，撤销或合并小县，对于已经达到县级规模的乡镇应该升级为县。第三，扩大县级政府自主权，特别是人事权和财税权，激发县级政府的创造性、积极性和独立性。

（三）扩大乡镇，缩减乡镇政府的职能

乡镇政府，作为我国层级最低的政府，面临着诸多困境。一是承担过多职能，财政负担重，工作压力大。二是许多乡镇政府财政困难。三是全国乡镇面积与人口存在巨大差异。所以，我国乡镇行政区也应随着地方政府层级改革做相应改革。第一，合并小的乡镇，或将小乡镇并入相邻较大乡镇。第二，缩减乡镇政府职能，扩大县级政府职能。第三，对于符合县级标准的乡镇，可以升级为县。

改革四级制地方政府为三级制地方政府，是减少政府层级的必然要求，符合我国社会经济发展需要，符合人类政治文明发展趋势。但是，改革是一个充满阻碍与风险的过程。如何推进地方政府向三级制改革，仍然需要深入研究。甚至有学者提出，实行省-县两级制地方政府更符合时代的需要。

【参考文献】：

【1】参见中华人民共和国国家统计局.中国统计年鉴2017[EB/OL].[2018-2-18]. http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2017/indexch.htm

【2】陈瑞莲，张紧跟.地方政府管理[M].第二版.北京：中国人民大学出版社，2016：99.

【3】习近平. 把抓落实作为推进改革重点 重大改革都要于法有据[EB/OL].[2018-2-20]. http：//politics.people.com.cn/n/2014/0303/c1024-24508921.html

【4】全国人大.中华人民共和国宪法（1982年）[EB/OL].[2018-2-17]. http：//www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2000-12/06/content_4421.htm

【5】刘君德.中外行政区划比较研究[M].上海：华东师范大学出版社，2002：338.

【6】趙艳飞.我国地方行政层级改革推进研究—省管县体制改革研究[D].北京：首都经济贸易大学，2010：29.

作者简介：黄雪斌，男，1994年生，四川简阳人，四川大学国际关系学院政治学理论专业2017级硕士研究生。