关于土地流转的几点思考

张浩

摘要：十九大乡村振兴战略的提出，对以往三农战略的深化和完善，对新时代“三农”问题的解决具有重要理论和现实意义。乡村要振兴，必须农业现代化。农业现代化本质上，就是要让土地走上一条的高效，绿色环保，可持续发展的道路。目前，小农经济制约着农村生产力的进一步释放，以土地流转为核心的土地规模化经营也已在全国范围发展开来。如何顺利完成这一进程，除了大胆创新，积极探索，我们更要回顾相关历史，以史为鉴，或许可以少走些弯路

关键词： 乡村振兴;三农;小农经济;农村基本经营制度;土地流转

中图分类号：F59      文献标识码：A      文章编号：1672-7517（2019）04-0001-01

建国初期，土地改革的成功，使农村出现普遍中农化的趋势。面对这一形势，刘少奇和东北局、山西省委在就农村互助合作运动的如何开展产生了严重的分歧，实质上是对“农业社会主义”的认识问题，具体表现在1950年春的东北新富农问题、农业互助合作问题和1951年山西省发展农业合作社问题上。山西省委和东北局认为随着农村经济的恢复和发展，当前的农村农业要求和条件已经具备了使绝大多数农民‘由个体逐步地向集体方向发展，将互助组进一步提高到农村合作社。刘少奇认为不应过早过急地采取否定私有制步骤，急于搞农业合作社，“因为仅仅依靠农村的条件不能搞社会主义，农业社会化要依靠工业化”，[1]最后刘少奇在毛主席的指示下，在大会上作了检讨，随后农村在国家的推动下迅速合作化，直到人民公社普遍建立。改革开放的到来，才使人民公社体制被农民包产到户所取代。“从今天看来，这场争论的实质，其实是如何看待、对待农民的权利和以地权为核心的农民财产权;广而言之，60年来的农村曲折与发展，根本问题也在如何看待农民的权利和以地权为核心的农民财产权。”[2]

如今，我们回顾这场分歧和争论，可以看到刘少奇的农业社会化必须依靠国家工业化的观点是正确的，它从根本上体现了马克思主义的生产力决定生产关系的原理。今天，我国生产力得到极大的发展，主要矛盾由人民日益的物质精神文化需要与落后的生产力之间的矛盾，转变为人民对美好生活的向往与不平衡不充分的发展之间的矛盾，但这并不意味着我们的生产力发展到可以满足我们去大范围的调整土地与农民之间生产力关系。

土地的流转离不开经济的发展，尤其是就业岗位的增加，离不开高度的工业化，其原因在于没有充足的经济发展，就业岗位增加，就无法使农民主动放弃土地经营权;没有工业化，剩下的农民就不可能经营好规模化的土地，当然其中少不了农民各方面素质的提升。现如今，我国经济发展不充分，就业岗位不足，且其中大部分对于农民没有足够的吸引力，更无法保障农民的养老需求。在充分了解这两点的情况下，我们不可随意，盲目对土地—农民的心脏——做出任何“手术”。盲目的进行，却不对农民的日后的生活有确切的保障，势必会带来很多社会问题，影响社会和谐。

作者认为土地流转应该遵循以下基本原则：

第一，确立农民土地主体的地位和所有权的不动摇。

长期以来，农民作为土地主体的地位，并没有得到政府的充分尊重，例如在土地征收的过程中，有些地方，政府和村干部排斥农民的参与，导致出现寻租行为和随意征收，低价征收的现象，这样不利于保护农民的私有财产权。对于农民的私有财产权，尤其是土地产权，不可随意改动，任何改动都要在以土地所有权为核心的农民私人财产权的确认和保障下进行，土地流转必须以产权为基础，农民必须是起发展主体。也就是说土地流转所带来的发展成果应该更多为让出经营权的农民所享有，而非实际经营者（政府，投资方或者经营大户）。而且，所有权的不流转，还可以预防农村的阶级过分分化和贫富差距的拉大。

第二，坚持自愿，有计划，有保障地推动农村土地承包经营权流转。

凡是农民不愿意甚至反对的事，即使勉强干了也会失败。土地流转，需要自下而上的产生，政府只需要引导规范，保证其顺利进行，不能犯好心好意的主观主义，其速度和规模要视经济的发展而定。我国应不断建立和完善相应的法律法规，有法可依，从而更好保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利，明确确立农民是土地主体的地位。同时，要遵循依法自愿有偿的原则，在不改变土地集体所有权性质、不改变土地用途、不损害土地承包权权益的前提下，鼓励农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等多种形式流转土地承包经营权。需要特别注意的一点是，在壮大新型农业经营主体时，不能损害其他经营主体，尤其是小户农民的利益。

第三，加强农民保障的广度和深度，切实抓好其落实情况。

“伴随着集体时代的结束， 国家对个人的保障连同土地一起交给了农户， 家庭和土地成了农户主要的保障手段， 政府基本上不再负担农村的社会保障。”[3]所以土地既是农民工的后路和保障，养活着留守老人和儿童和归乡的生存，也是农民最重要的养老保障。在农村养老保险制度还没有健全完善的今天，土地无疑是农村秩序稳定的最重要的支柱。国外的经验告诉我们，在城市流浪的人，贫困潦倒的人，总是那些失去了农村土地的人。如果我们不能做好这一点，盲目流转势必会对整个社会和经济发展产生极其恶劣的后果。我们要“在完善土地制度的基础上， 依托土地流转来构建和完善农村的社会保障体系。”

除了上述的基本原则之外，在流转的具体过程中要特别注重以下两点：

首先，稳定和完善农村基本经营制度。在《乡村振兴战略规划（2018～2022）》中写道：落实农村土地承包关系稳定并长久不变政策，衔接落实好第二轮土地承包到期后再延长30年的政策，让农民吃上长效“定心丸”。“ 这样规定，既体现土地承包关系稳定的主基调，又有利于处理坚持土地集体所有与保护农民财产权的关系，有利于处理土地承包制度稳定与完善的关系，有利于处理土地流转、适度规模经营与化解人地突出矛盾的关系。”目前，以农村土地基本经营制度仍然大体符合我国国情，有着很大发展潜力，它是党中央制定农村基本政策的根本依据，必须毫不动摇地坚持。对于土地承包经营权要更加充分而有保障，积极推进农村土地确权工作和“三权分置”改革，这样流转形式才能多样化。另外，对任意调整农民承包地的违法行为，政府也要严厉制裁。

其次，政府有关部门应加强对流转后土地使用情况、用途的长期持续的严格把控，防止出现土地非农化的现象。我国人口众多，粮食安全关乎国家大计，而实际使用者可能会在追逐利益本能的强烈驱使下，选择种植效益的经济作物，甚至改变土地的本来用途。2018年自然资源部、农业农村部就这一问题在8至12月在全国开展“大棚房”问题专项整治行动，结果发现除了“大棚房”问题，还存在大量擅自改变农用地用途，违法违规建设住宿餐饮、休闲旅游等经营性场所的严重问题。

斯科特在《国家的视角》中写道政府对国家的管理总是以简单化和清晰化为目的和标准，然而这正是其进行各种重大项目总是失败的根本原因。他以欧洲最初林业经济的失败教训为例，讲述了他们只关注林业产生的金钱，只栽种经济价值高的树种，忽视森林其中动植物的价值和整个生态联系，以致很快自食恶果，正如斯科特所说的“哪里最严格地按照公式去做了，哪里就必須要努力恢复森林原来的多样性和复杂性”。

今天，我们进行土地流转这一复杂庞大的工程，应该充分认识到其系统性、复杂性和发展性，不应当薄弱的简单化，将焦点聚集在某个单一点上，那样势必会产生短视的后果，更重要的，“必须尊重广大农民群众的选择，在中国特色社会主义农业制度和小农体系中推进农业经营秩序和体系的创新。”[8]

参考文献：

[1] 于化民.裂变与重构——人民共和国的创世纪》下册[M].北京：社会科学文献出版社，2016：432.

[2] 刘少奇论新中国经济建设[M].北京：中央文献出版社，1993：183.

[3] 钟涨宝，狄金华.农村土地流转与农村社会保障体系的完善[J].江苏社会科学，2008 （01）：147.

【通联编辑：李雅琪】