社会组织视域下的社会智库：身份定位与发展特征

里昕

摘要：[目的/意义]作为社会组织的一员，我国的社会智库有着与之相近的组织特征和行事逻辑。将社会智库放置在社会组织的大背景下，可以更深刻地认识社会智库与国家的关系。[方法/过程]通过社会组织理论分析并结合近年来社会智库典型案例，对社会智库的身份定位进行了深入剖析，对社会智库的发展特征进行了总结和概括。[结果/结论]社会智库数量偏小，在综合影响力上尚难以撼动体制内智库的地位，但社会智库自主性强，专注特色议题研究，国际交流活跃，在推动智库行业发展方面积极有为。本文在此基础上对其未来发展提出了建议。

关键词：社会智库 社会组织 身份定位 智库特征

分类号：C932

DOI： 10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2019.02.02

我国的社会智库伴随改革开放而生。可以说，没有改革开放引发的经济社会大变革、大发展，就没有社会智库的破茧而生。在改革开放一路披荆斩棘、攻坚破局的过程中，社会智库不断为我国发展贡献出智慧和力量。2017年5月，民政部等9部委联合印发《关于社会智库健康发展的若干意见》（以下简称民政部《意见》），为社会智库发展定规明份，成为社会智库历程的里程碑事件。在社会智库顶层设计出台和改革开放40周年之际，讨论社会智库发展和变革，有着重要意义。

1 社会智库的身份界定

2017年，民政部《意见》以官方文件的形式对社会智库进行了界定：社会智库由境内社会力量举办，以战略问题和公共政策为主要研究对象，以服务党和政府科学民主依法决策为宗旨，采取社会团体、社会服务机构、基金会等组织形式，具有法人资格，是中国特色新型智库的重要组成部分。这一定义的涵义与2015年中共中央办公厅和国务院办公厅发布的《关于加强中国特色新型智库建设的意见》（以下简称“两办”《意见》）中关于社会智库的表述一脉相承，“两办”《意见》将社会智库与党政部门、社科院、党校行政学院、高校、军队、科研院所和企业智库相并列，从中区隔出社会智库的身份边界。此前，鲜见对社会智库的专题讨论，其身份界线较为含混。通过查询中国知网（CNKI），在2015年以前尚无以“社会智库”为标题的文献。卢小宾等人发现，社會智库的概念最初由习近平总书记于2014年中央深改组第六次会议中提出，随后引发了学者们的研究[1]。刘西忠梳理了相关文献后指出，传统智库语境中，常以民间智库或独立智库等指代官方、半官方之外的智库，同时兼有社会智库和企业智库，界定不清[2]。典型的研究观点认为，社会智库是指经费自筹、人事独立、利益中立的非官方的第三方研究机构[3]。它强调了社会智库的非官方、独立等属性，但并没有严格区分非营利机构与企业智库的差别。

在“两办”《意见》出台后，学界对于社会智库的身份界定逐渐清晰起来。迟福林指出，社会智库是以公益性为导向、为政府和社会提供思想产品和决策咨询服务的非营利性机构。它扎根于社会，研究相对独立客观[4]。刘西忠指出，社会智库是以公共政策为主要研究对象、以服务党政决策为宗旨、以自筹为主要经费来源、以社会组织为存在形态、能够履行社会责任的非营利决策咨询机构，并将社会智库分为了民办非企业、基金会和社会团体3类。这些研究从研究方向、组织形态、经费来源和机构性质等方面勾勒出社会智库的轮廓，社会智库的身份界定渐趋明了。2017年之后，绝大部分研究者的社会智库概念都依据民政部《意见》进行界定，在认识上逐步达成统一。

根据民政部《意见》，社会智库的身份界定应注意以下几点。第一，发起方应为境内社会力量。首先，发起人应是中国公民，发起机构应在境内注册。其次，“社会力量”的涵义较为模糊，参照2013年《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》等文件的表述，此处的“社会力量”应指依法在民政部门登记成立或经国务院批准免予登记的社会组织，以及依法在行业主管部门登记成立的机构等。我国的社会智库并不能简单地与民营、非官方等标签等同起来，相当部分的社会智库发起方有浓重的官方背景，但只要符合“社会力量”范畴，应当界定为社会智库。第二，应服务于党和政府的战略问题和公共决策。有的服务机构打着“智库”的招牌，但实际并未以党和政府的公共决策服务为主业，而是主营商业服务，这部分机构不能界定为社会智库。由于要在市场经济环境下生存和发展，不少社会智库都有市场化业务，但其经营宗旨在于服务党和政府的战略问题和公共决策，这与旨在通过咨询、策划等业务赚取利润的商业服务机构在经营理念上有显著区别。第三，社会智库应具有非营利法人资格。这比“两办”《意见》提出的智库应为“实体性研究机构”的门槛更高。我国2017年通过的《中华人民共和国民法总则》规定，法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织，分为营利法人、非营利法人和特别法人。其中，非营利法人包括事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等。只有依法登记的社会团体、基金会、社会服务机构等非营利法人组织才能界定为社会智库，其身份与营利法人及不具有法人资格的专业服务机构进行了有效切割。此外，民政部《意见》并未强调社会智库的经费完全靠自筹，事实上，我国少量的社会智库甚至还有部分事业编制和相应的财政经费。

需要指出的是，由于我国经济社会形态的复杂性，智库行业发展过程中部分行为规范难以完全符合官方文件的表述，智库研究者和研究机构根据实际情况对智库概念进行适当延展或补充，只要合理和自洽，是应当给予肯定和支持的。例如，上海社会科学院《2018年中国智库报告》中指出，在界定企业智库时并未完全按照“两办”《意见》中“国有及国有控股企业兴办的产学研用紧密结合的新型智库”的表述，而是将有代表性的民营企业兴办的新型智库也纳入其中。这种探索对于深化中国特色新型智库的认识是有益的。

2 中国的社会组织与社会智库

社会智库作为我国社会组织的一员，参与国家治理体系建设，落实了依法治国基本方略，提升了治理效率和社会公平，是社会发展健康、发达的体现。社会智库具有一般性的社会组织特征与行事逻辑，将社会智库置于社会组织这一大背景下加以审视，社会智库的发展特征与发展路径会展示得更为完整和脉络清晰，也更有助于理解社会智库与国家的关系，以及国家对社会智库管理的本质。

我國社会组织普遍形态是派生型组织，约70%的社会组织法人代表有体制内背景，虽是独立法人，但在财务、人事和核心决策等方面依附于政府部门。社会组织与政府存在一定互补性，可以提供多元、异质的公共服务，政府通过项目制等竞争性授权手段，既推行了总体战略，又调动了社会组织积极性。同时，社会组织要想获得更多的国家和社会资源，也须进入这种体系内。社会组织提供的产品有一定政治和社会属性，政府部门在选择社会组织的服务时，不仅考虑成本、效率等问题，还具有较强的“主权型交易”特征，即要求受托的代理人忠诚度较高、不冒险，因而政府部门很少购买不熟悉、控制不了的社会组织提供的服务[5]。我国的社会智库是独立法人，但相当部分的社会智库创始人/负责人有体制内背景，有长期的党政机关、事业单位从业经历，或担任过领导干部。一些社会智库的主办单位有较强的官方背景，甚至有的社会智库还有事业编制，与我国社会组织的普遍形态大致相仿。社会智库与政府部门的这种紧密关系，除了可以减少交易风险外，还可使社会智库更加了解政府的关注点和实际运作特点，提出有的放矢的政策建议，有利于政策落地。除了智库的研究实力外，“主权型交易”理论从另一个侧面解释了为什么有的社会智库深受政府青睐，而有的社会智库在咨政建言上反响平平，甚至受到排斥。社会智库的咨询建议事关公共决策，其忠诚度、可控性和风险度都是任何一个政府所必须考虑的重要问题。

西方将所谓独立性作为衡量智库的重要指标。但我国的历史、人文、社会环境与西方有显著不同，社会智库的特征也与西方迥异。王诗宗等人指出，结构性与能动性的社会组织研究视角混同了“独立性”与“自主性”的概念，从总体上讲，中国的社会组织总体上呈现“依附式自主”特征，但并不能说依附就是不自主。我国处于社会转型期，国家权力处于主导地位，但政府权力受到不同层次部门的制度逻辑制约，加之市场经济兴起和社会多元化等因素赋予了中国制度复杂和多样的特性，中国的社会组织对国家有所依赖，但仍可享受各种实际的自主性，有个体意志，按照自己的目标行事，而且官办、民间和草根3类社会组织的自主性有所不同[6]。我国的社会智库与政府的关系亲疏远近各不相同，从总体看，社会智库在研究议题和咨政建言上有更大的自主性。如重庆智库创始人王佳宁坦言，体制内智库主观观点少，当初创办体制外智库就是为了解决研究机构的主观发声问题[7]。这种自主性使社会智库成为体制内智库在政策市场中的有力竞争者，对促进决策民主化有重要作用，是党和政府扩大“兼听”面的重要渠道。在利益多元化社会中，政府公共决策涉及到不同的利益主体，公共政策的讨论、决策、执行、监督各环节都需要社会各界的参与，使政策反映大多数社会群体的利益。社会智库与社会公众的接触更为广泛，发声自主性强，视角多元、观点敏锐，同时也扩大了对政策的监督面和反馈渠道。通过社会智库的参与，社会公众的意志更多体现到国家决策中，这对于协调各方关系，凝聚社会共识、促进政策执行大有裨益。

我国社会组织在类型、行政级别、区域上存在系统性差异，它们与国家的关系较为多样，有较脆弱的“权宜共生”型，也有稳定度更高的“利益契合”型，政府意识到社会组织能够提供资源和社会服务，在利益上有合作的一面[8]。与社会组织的多样性相同，我国社会智库的数量虽然不多，但它们与政府的关系，以及运作模式、研究领域、经费来源、人才构成等方面都各不相同，难以用一种类型或模式进行概括，呈现百舸争流的发展态势。党的十八大提出要进一步激发社会组织活力，上海等地方政府通过备案制的推行、公益性投标等制度创新促进社会组织发展。但与经济领域相对清晰的目标与考核机制不同，社会领域的制度风险与弱激励产生了“模糊发包”现象，各层级、各地方政府策略性执行相关政策，使社会组织较难产生稳定预期，弱化了社会组织的公共性[9]。与国家鼓励社会组织发展的导向相一致，民政部《意见》从产品供给、服务渠道、筹资、人才、国际交流等多方面对社会智库进行扶持，部分省级政府出台了相应的配套文件，但各地的步伐并不一致。有的配套文件中大量内容仅是重申了中央精神，还需要出台“实招”促使中央的政策落地。

除了支持和鼓励外，民政部《意见》也加强了对社会智库的管理和规范，指出一些社会智库行为不规范，对外交流合作监管不到位，并明确了对社会智库实行民政部门和业务主管单位双重负责的管理体制，要求依法取缔未经登记就擅自以社会智库名义开展活动的非法组织，推行重大事项报告制度，加强党建工作。放置于社会组织治理的背景下，可以看到社会智库的严格管理是大势所趋、水到渠成之举。2015年，中共中央办公厅印发《关于加强社会组织党的建设工作的意见（试行）》，社会智库的党建管理是这个工作的延续。取缔打着社会智库旗号的非法组织也是政府管理工作之一，民政部每年均严厉整治社会组织的违法违规行为，2018年民政部查处非法社会组织5，845个，曝光涉嫌非法社会组织300多个。民政部表示，随着世情国情党情社情的重大变化，中国的社会组织发展正处于一个新的历史阶段，面临着与改革开放初期不同的问题和矛盾，出现了一系列新特点、新问题。近年来，国家帮扶社会组织发展的各种优惠政策越来越多，一些不法分子趁机打着公益或互益的名义，扛着国家战略的旗号，标榜着社会组织的身份，弄虚作假，坑蒙拐骗，招摇生事，必须严惩[10]。

3 社会智库发展特征

与其他社会组织一样，我国社会智库在改革开放后获得了巨大发展空间。从近年的发展情况看，社会智库的数量偏小，在影响力上还暂时难以撼动体制内智库的地位。但社会智库的自主性较强，专注特色议题研究，国际交往活跃，在推动智库行业发展上做出了重要贡献。

3.1 数量偏小分布不均

我国的社会智库数量较小，还有较大增长空间。迟福林认为，社会智库仅占智库总数的5%左右[4]。以目前国内几个主流智库评价报告的智库备选池来看，上海社科院《2018年中国智库报告》智库备选池中，社会智库57家，占智库总数的11.2%。《中国智库索引》（CTTI）的索引来源智库名单（2017—2018）与四川省社科院《中华智库影响力报告》智库备选池的社会智库中均包含了部分企业智库，删除企业智库后，社会智库数量分别约占智库总数的6%和10%。从中可以看到，对于我国目前的活跃智库而言，社会智库数量仅占全部智库数量的1/10左右。同时，社会智库的分布也极不平衡。我国社会智库主要聚集在北京、上海、广州、深圳、海口等东部沿海地区，中西部社会智库无论在数量上还是质量上都远落后于东部地区。东部地区的优秀社会智库已经能够与体制内一流智库相媲美，但中西部地区的社会智库还不能与体制内智库相比肩。

3.2 影响力稳中有升

社会智库影响力提升的重要事件是美国宾夕法尼亚大学“智库研究项目”（TTCSP）发布的《全球智库报告2017》中，我国首次出现了跻身世界智库100强名单的社会智库——全球化智库（CCG），排名第92位，比2016年的排名上升了19位（表1），表明中国社会智库研究实力的提升得到了世界的认可。2018年，全球化智库的世界排名微跌2位，总体保持了基本稳定。上海社科院发布的《2017年中国智库报告》中，智库综合影响力排行榜中社会智库排名最高的是中国国际经济交流中心，名列第11。2018年，中国国际经济交流中心排名又提升了5位。在四川省社科院发布的《中华智库影响力报告（2018）》中，社会智库在综合影响力排名最高的是名列第9位的全球化智库，比上一年社会智库的最高排名上升了1位。榜单的变化显示出社会智库的总体水平出现了可喜的进步。

同时在表1中也应该看到，几家主流智库排行榜综合影响力排名的前几位都是体制内智库，社会智库在前10或前30的排名中仅有少数几家上榜，而且排名处于中下游水平，表明社会智库仍然需要努力提升综合影响力。

3.3 专注于特色议题研究

社会智库在研究议题上有较大的自主性，同时与体制内智库相比，社会智库没有财政资金支持及雄厚的研究人员储备，又有市场生存压力如影随形，许多社会智库注重以特色专长赢得客户青睐。如长江教育研究院扎根教育领域，推出了《中国教育黄皮书》《长江教育论丛》《教育政策建议书》等丰富的智库产品，并举办“长江教育论坛”等活动。全球化智库在国际问题、国际人才研究等方面颇有建树，推出了《中国留学发展报告》《中国国际移民报告》《中国企业全球化报告》等系列蓝皮书，并通过赴欧美等地实地研讨、调研、交流，就中美贸易、全球治理等议题进行了深入研究，提出了不少真知灼见。海南亚太观察研究院等主要从事国际问题研究，举办了“中印关系局势回顾与展望”等系列学术研讨会，发表了相关研究论文。这表明社会智库不再盲目追逐热点、四面出击，而是根据自己的特长和定位，深耕专业领域，形成了社会智库在研究范围上的鲜明特征。

3.4 研究能力分化

从整体上看社会智库的影响力稳中有升，但细化分析内部不同层次智库的近年表现可以发现，一些优秀的社会智库品牌正在崛起，另一些社会智库在竞争长跑中逐渐掉队，二极分化逐步显现。一些优秀社会智库表现出色，如中国国际经济交流中心在经济发展方面，中国（海南）改革发展研究院在经济社会改革方面，中国（深圳）综合开发研究院在粤港澳湾区建设等方面推出了高水平研究成果。这些研究报告和政策建议都得到了国家高度重视，部分政策建议已形成政策文件落地。例如中国（海南）改革发展研究院形成《2020：赢在转折点的改革行动（30条建议）》被列为十九大报告起草组参阅件，《建立海南自由港——方案选择与行动建议（20条）》已逐步落地；全球化智库为国民移民局设立和相关移民政策推出做出积极贡献。但也可以观察到一些社会智库发展后劲显出疲态。如成立超过20年的某老牌社会智库曾制定过全国评价体系，得到时任中央政治局常委多次批阅，但在近年来活跃度下降，没有推出有影响力的产品，官网更新也停滞。某社会智库官网上“研究成果”栏目的成果只有1个研究报告和3个出版物，该智库曾推出过很好的研究课题，但后继并没有推出连续的年度研究报告，2017年仅推出了一部调查报告。

3.5 “二轨外交”在继承中不断拓展

社会智库的身份更显客观和超脱，视角更多元。与西方国家交往时，由社会智库充当沟通桥梁更易撇开某些西方意识形态的成见，对我国拓宽对外交流渠道起到了重要作用。近年社会智库的“二轨外交”既有继承，又有拓展。典型如中国国际经济交流中心开展的中美、中日对话目前已分别达到第10轮和第4轮，声望不断积累。2017年中国国际经济交流中心又新推出首届“中欧二轨对话”，使对话的深度和广度都不断拓展。全球化智库每年均赴欧美等地与当地政府官员、重要智库、企业进行交流研讨，2019年参加慕尼黑安全会议并举办官方边会，促进了中外加深相互理解。海南亞太观察研究院联合举办“中国—南亚—东南亚对话会”，随后又联合举办第一届中澳论坛，“二轨外交”领域日益拓宽。

3.6 对智库行业发展的推动作用加大

虽然社会智库成立时间比体制内智库短、数量比体制内智库少，但在推动智库行业发展上后来居上，对推动智库行业发展迈向更高水平起到了重要作用。中国国际经济交流中心连续主办全球智库峰会，至2017年已举办了5届，影响面广、反响较好。2017年，全球化智库在博鳌亚洲论坛年会上主持了“华商领袖与华人智库圆桌会议”，2018年又与美国宾夕法尼亚大学智库项目（TTCSP）联合主办“2018中国全球智库创新年会”。长江教育研究院参与组建了教育智库与教育治理研究评估中心，将定期公布全国教育智库排名情况。相比于体制内智库，社会智库的竞争观念更强、市场活力更高、营销手段更丰富，有了社会智库对智库行业发展的更多参与，会更有利于中国特色新型智库扩大影响力、激发行业活力、提升经营水平。

4 促进社会智库健康发展

我国社会智库正处于蓬勃发展期，还面临不少问题和挑战。民政部《意见》指出，扶持发展和规范管理社会智库政策不健全，缺乏参与决策咨询的制度性安排，社会智库自身发育不足，资金短缺，人才匮乏。学者们的研究也表明，社会智库在咨政建言渠道、经费、人才、信息、专业能力、传播渠道，以及获得政府和决策者信任方面有较大困难[11-13]。2018年，安徽省召开的社会智库座谈会上，社会智库提出的问题包括：经费保障困难、信息不对称、对外交流不足、信息化建设滞后、专业人才缺乏等[14]。因此，还需要在以下几方面加强支持，促进社会智库更好发展。

4.1 尽快促进《关于社会智库健康发展的若干意见》落地

民政部《意见》提出了许多支持社会智库发展的好思路、好举措，要针对该文件提出的“建立社会智库向党政机关提供咨询报告、政策方案、规划设计、调研数据、意见建议的制度化渠道”“探索建立决策部门对社会智库咨询意见的回应和反馈机制”“对符合条件的公益性捐赠，依法落实公益性捐赠税前扣除政策”“畅通社会智库人才职称评定渠道，在评定标准和评审程序上参照事业单位性质的智库执行”等政策，尽快制定配套办法和实施细则，使好政策及早惠及广大社会智库。

4.2 创造公平的竞争环境

智库的优胜劣汰主要依靠政策市场的选择，政府应营造公平竞争的环境，发挥社会智库“鲶鱼”效应，促进智库健康发展。要在政策咨询、专家遴选、项目招投标中给予社会智库与体制内智库同等待遇，国家和省市的社科基金、软科学等课题申报应放宽准入门槛，允许社会智库参与申报。在国家和省市高端智库、新型智库、重点智库等遴选和评比中，应给予社会智库相应的名额。应当公开的政府信息、数据和资料等，应向包括社会智库在内的全社会平等开放。各省市，特别是社会智库发展较为薄弱的中西部省市，应扶持本地优秀社会智库做大做强。

4.3 支持社会智库在体制机制创新方面进行探索

支持社会智库在人才培养、产品打造、筹资、国际交流等方面进行创新。社会智库没有编制、工资总额等限制，应鼓励社会智库探索更灵活的人才招聘、使用、激励机制，打造高水平研究队伍。社会智库在机构设置、研究选题、项目运营中自由度更大，市场营销意识更强，鼓励社会智库创新产品模式、产品设计，丰富产品组合，推出定制化、专业化服务。引导社会智库建立规范的项目运作、财务、信息披露等内部管理制度和流程，建立健全党建工作。拓展对外传播渠道，支持合规社会智库参加国际组织，取得联合国经社理事会咨商地位，支持更多社会智库管理人员和专家进入国际机构担任官员、专家或评委等职位。

4.4 着力解决社会智库运行中的主要问题

与体制内智库相比，社会智库最主要的问题在于缺乏经费与人才。应在政策上支持社会智库拓宽筹资渠道，完善社会智库捐资的税收优惠操作细则，解决捐赠票据开具难等问题。在部分城市的“人才争夺战”中，对企业需要的人才制定了落户、住房、补贴、子女教育和医疗等优惠的人才引进政策，而对社会科学类人才尚未纳入优惠政策范围，应尽早将社会智库等社会组织纳入政策优惠中，畅通社会智库与政府、企事业单位的人才流动、人才共享渠道。此外，部分社会智库的内部管理水平有待提高。应支持社会智库成立行业组织或交流平台，加强行业监督与自律，促进社会智库交流互鉴，共同提高管理水平。

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Abstract： [Purpose/significance] As a member of social organizations， social think tanks have the same characteristics and logic as social organizations in China. It is better to understand the relationship between social think tanks and the state more deeply in the context of social organizations. [Method/process] Through the theoretical analysis and the typical cases in recent years， the paper explores the identity of social think tank and summarizes its development characteristics. [Result/conclusion] Due to the small number of social think tanks， they cannot have a significant impact on the think tanks within the system. However， they have distinctive features in strong autonomy， research on featured topics， and the active international communication. They also actively promote the development of think tank industry. Based on the above analysis， this paper offer some proposals for the future development of the social think tanks.

Keywords： social think tanks social organization identity think tanks features

收稿日期：2019-03-01 修回日期：2019-03-11 本文责任编辑：唐果媛