智库嵌入式决策咨询服务模式

李刚 郭婷婷

摘要：[目的/意义]引入“嵌入式”概念解释智库在决策咨询服务既保持相对独立性，又深入政府决策咨询全过程的服务模式。[方法/过程]分析嵌入式决策咨询服务的4种模式：政策过程嵌入、决策咨询流程嵌入、决策咨询场景嵌入、政策共同体圈层嵌入，寻求智库发挥“外脑”作用，与政府“内脑”协同研究的模式。[结果/结论]智库做好嵌入式决策咨询服务要注重品牌宣传、准确定位自身服务层次，将重心下移，产生多样化的智库产品及传播渠道，并重视质量控制和文档管控，增强自身实力的同时注重提高服务意识，解决好政策研究与对策咨询服务的衔接问题，发挥新型智库在治国理政中的作用。

关键词：智库 嵌入式决策咨询 智库服务模式

分类号：C931

DOI： 10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2019.02.01

2013年4月，習近平总书记做出重要批示，提出建设一批有国际影响的中国特色新型智库。2015年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强中国特色新型智库建设的意见》。同年11月9日中央全面深化改革领导小组第十八次会议通过《国家高端智库建设试点工作方案》，国家高端智库建设试点工作启动，首批入选25家高端智库。党和国家领导人高度重视智库在治国理政中的作用，为我国智库建设工作蓬勃发展提供了动力和支持。截至2018年底，“中国智库索引”系统共收录706家智库，11，992名专家，活动17，878场、成果115，421项[1]。我国智库快速发展的同时，也面临着如何通过高质量服务形成持久影响力和品牌等问题。2016年，习近平总书记指出“智库研究存在重数量、轻质量的问题，还有的流于搭台子、请名人、办论坛等形式主义的做法”。经过5年的发展，我国智库数量和智库从业人员数量猛增，全社会智库意识明显增强，新型智库建设工作取得了显著成效，但也暴露出了一些问题。由于我国智库多为高校智库和社科院智库，虽然智库学者学术背景深厚，但主动服务意识薄弱，与政府内部政策研究部门和官员缺乏深层、畅通的信息沟通，造成智库的对策研究和政府内部政策研究脱节、咨询业务供需信息不对称等问题。下一阶段，对于中国特色新型智库切实服务于国家建设的方式应该有更多的思考。

1 嵌入式智库服务概念

“嵌入”的概念最初由人类学家波兰尼（Polanyi）提出，用于解释经济社会现象，波兰尼认为经济行为是嵌入在社会关系中的[2]。随后几十年，“嵌入”的概念被广泛应用在军事、科技、教育、社会等多个领域。2006年，我国图书情报领域提出“嵌入式”学科服务，用于确立图书馆与用户之间的新关系。嵌入式学科服务通过图书馆员嵌入用户过程和场景，有机地将图书馆的资源与服务与用户的需求相结合，在用户的需求点，主动地根据用户的科研教学需求，提供即时、有效、有深度的信息服务与知识，直接支撑用户的科研与教学，与用户建立合作伙伴关系，充分实现图书馆的功能与价值[3]。这种嵌入式知识服务用于解释智库与政府间的关系可以帮助理解智库的运行模式。目前我国智库决策咨询服务多集中在政策过程的前端，较少参与政策文本落地后的评估和反馈环节；智库产品也集中于内参、批示等形式，智库尚未与政府决策者、政策研究部门形成密切、强烈互信的“嵌入式”关系，智库服务很难深入到政策形成的全过程并充分发挥自身的专业优势。对智库服务来说，其工作的重点是提供信息和咨询服务，使用“嵌入式”的概念解释智库与政府关系尤为恰当。智库的一个显著特性是保持相对独立性[4]，但是咨询服务又要求智库融入咨询服务的全过程。嵌入式智库服务能够解释智库既保持独立身份又整体融入咨询服务中的立场。

2 智库嵌入式决策咨询服务模式

嵌入式决策咨询服务要求智库在保持独立性的基础上全程参与嵌入到决策咨询体系中去，否则咨询服务将无法有效开展。但全程嵌入不代表智库与政府互相影响不可分割，最后发展成一个新的有机体，那意味智库最终将成为政府内部的研究室，不再是一个独立的决策咨询机构。嵌入式决策咨询服务是指智库作为政府的“外脑”，与政府的“内脑”（政府内部政策研究部室）协同工作，嵌入政府政策研究的全过程的咨询服务方式。嵌入式决策咨询服务主要包括政策过程嵌入、决策咨询流程嵌入、决策咨询场景嵌入、政策共同体圈层嵌入等4种模式，其理论框架见图1。

2.1 政策过程嵌入

公共政策的基本理论之一是政策过程论，该理论认为政策过程是一个环（circle），政策的制定过程包括议程设置、辩论环节、决策与推广、政策教育、政策评估和政策反馈等环节[5]。目前我国多数智库的工作并没有嵌入到政策咨询的整个环节。智库评价多集中在领导批示这一指标，许多智库紧盯领导批示，给予重奖。实际上大多数领导批示产生的环节是议程设置和决策环节。绝大多数智库对其他环节如后续的政策执行和评估环节的重视还远远不够。比如我国典型的公共政策计划生育一胎化政策，早在20世纪末，多次抽样调查或者人口普查数据显示我国已进入低生育水平时代，此后十余年学术界一直就生育政策调整进行讨论[6]，但直至2015年10月我国才全面开放二胎政策。虽然很多专家对二胎政策做了预见性的评估，但由于评估影响不够大，导致开放二胎政策延宕了较长周期，错过了出台的最佳时期，我国育龄人群的生育意愿下降[7]，全社会面临一系列用工、医疗、教育、社保等社会阵痛。这个案例提醒智库要做好全面政策评估，并且及时、有说服力地反映给相关权力部门，构成完整的政策过程环，做到全过程参与。领导批示不是咨询工作的完成，智库应持续关注领导将这个批示至哪个部门、委局，跟踪并与其紧密合作，参与该批示的政策协商环节，直至决策成为文件， 并对文件的执行效果进行评估。只有关注到整个政策过程的每一个环节，才能称为政策过程的全过程嵌入。

2.2 决策咨询流程嵌入

决策咨询流程嵌入是指在调查研究、数据采集、数据分析、分析研判和撰写报告等决策咨询的全部流程与政府内部研究机构紧密合作，发挥技术支援的优势，服务政府内部政策研究机构的工作。我国的咨询具有典型的中国特色。例如中办发[2014]65号《关于加强中国特色新型智库建设的意见》这一文件的出台就体现了中国特色。2013年4月15日，习近平总书记做出有关中国特色新型智库建设的批示后，为全面贯彻这一重要批示，由中宣部牵头起草新型智库建设的文件。全国哲学社会科学工作办公室的有关同志做了几百场调研，几乎阅读完了当时能够找到的所有中外智库研究的著作和论文。该文件的出台也得到了很多智库机构的协助，从信息搜集开始，一些智库的调研团队到欧洲、美国、日本去调研智库，形成调研报告。对智库来说，不能等到需要文件出台的时候再参与工作，而是要在一项决策意向（idea）形成的时候就开始工作，与政府共同搜集文本信息，并全面搜集各种信息，分析研判后再做实地调研，最终的工作才是形成报告。真正专业化、可信赖、用得上、离不开的智库必须具备深度嵌入到整个决策咨询流程的能力。假如把一个政策文本看成是一个生产过程的话，从产品设计之初，智库就应当充分利用自身专业水平和影响力，获得参与的机会，从开始调查研究，到咨询、再讨论、文本起草等决策环节全程参加，甚至参与其后的文本写作工作，直至文件产生才能构成完整的决策咨询流程的嵌入。优秀的智库应当成为受用户信任、器重的智库，主动做到对整个决策咨询流程进行全流程嵌入。

2.3 决策咨询场景嵌入

决策咨询场景嵌入是指智库通过积极参加政府的调研活动、决策咨询会议、政策路演活动等，获得决策咨询活动现场感，全面了解政策产生的前因后果。简单地说就是智库和政府建立良好的互动关系，参与到政府的决策工作场景中去。这一点尤其重要。很多领导的讲话都有两个版本，一是现场口头的版本，另一个是书面文字版本。有时候这两个版本差异非常之大，很多重要信息、观点和意见，领导在做报告时说了，但是这些信息又不适合向全社会公开，那么领导往往说意见供参考，公开意见以文字稿为准。如果智库专家不能参与到这些场景中，而是根据公开的文件和领导讲话来做研究，那势必会造成很多“误读”和“误判”。因此，嵌入政府的会议现场和调研现场非常重要。

2.4 政策共同体圈层嵌入

政策过程嵌入、决策咨询流程嵌入和决策咨询场景嵌入的一个重要的前提是实现对政策共同体圈层的嵌入，即公共关系的嵌入。智库研究与单纯学术研究的一个重要区别是学术研究强调“板凳要坐十年稳”“两耳不闻窗外事”，较少关注公共关系。但除少数具有保密性质的智库外，绝大多数智库都需要做公共关系。公共关系里面包含政府关系、产业关系、媒体关系及学术关系等，其中最重要的是政府关系。比如美国的旋转门机制[8]，美国智库里的很多研究员从政府部门里退出之后到智库工作。美国的参政两院议员税后年薪15万美元左右，而马萨诸塞街上①有的智库CEO年薪达到80万美元左右。有些参政两院议员通过旋转门机制到智库机构任职，将自身资源变现。而智库之所以愿意雇佣这些前两院议员，是因为他们背后深厚的政府背景、政府关系，例如前美联储主席耶伦现就职于布鲁金斯学会。所以说，优秀的智库要注重以多种形式与政府建立深厚的联系。

我国最典型的古代智库之一稷下学宫就有学者参与决策咨询的先例。作为齐国培养志士贤人的高等学府[9]，稷下学宫“著书言治乱之事，以干世主”[10]，应政府之召，参与政策讨论。稷下先生中有七十六人“皆赐列第为上大夫”[11]，但“不任职而论国事”，即不担任实职，只参与决策咨询发挥智囊团的作用。稷下先生还可以直接面见国君或权臣，与政府形成良好的互动关系。稷下学宫这种学术研究机构对接政府治国理政过程的模式和机制，对我国现代智库研究仍具有借鉴意义。一个合格的智库，必须深入嵌入党和政府的政策共同体，与政府官员比如市长、厅长建立良好的关系，经常来往联系，及时了解政府近期会议内容及政策方向，掌握用户的信息需求。部分智库的研究做得很好，互动宣传也做得非常好，但想拿到领导批示很艰难，原因就是不知道政府在想什么，信息需求在哪里。智库要向政府做深层的嵌入，目的不是去“搞庸俗的关系”，而是要消除信息不对称，消除研究者和需求者之间的信息不对称，如果信息总是不对称，那么智库的信息供给可能都是浪费的。

3 智库嵌入式决策咨询服务模式实施路径

智库嵌入式决策咨询服务实践可以用一句话形容：前途是光明的，道路是曲折的。就我国智库而言，高校智库与社科院智库在数量上占大部分比重。迅速崛起的一大批智库中，智库研究人员多具有学术背景，缺乏客户至上的服务精神。而作为政府的“外脑”，智库与政府“内脑”也存在一定的竞争关系。许多智库学者反映很难真正深入到咨询服务的全过程，批示是智库工作得到肯定的一种常见方式，但拿到批示并不容易。“打铁还需自身硬”，智库嵌入式决策咨询服务还须打造自身实力和特色，做出值得信任和依赖的咨询服务，具备一定的前提基础，才能真正做到嵌入决策咨询全过程。

3.1 智库品牌宣传

智库机构和智库学者应注重和媒体的关系，打造智库品牌[12]，扩大自身的影响力。好的智库不应隐居山林或认为“酒香不怕巷子深”，智库不应成为“隐士”，而应抱有积极入世贡献社会的态度，创造出市场价值。打造品牌提高影响力的具体方式，不應仅通过公众号等社交平台，也要重视主流媒体的作用。我国《人民日报》《光明日报》《经济日报》中央三大报形成的融媒体，将报纸和网络合二为一。比如《光明日报》和“光明网”是合二为一的，发表在《光明日报》上的文章，“光明网”也会第一时间推出。中央主流媒体之间乃至省级宣传部门的网络也是互通的。相当于发表在《人民日报》《光明日报》《经济日报》的文章，就有可能瞬间传播到全国主流媒体上。所以智库要有意识地利用媒体宣传，了解媒体、期刊、报纸的智库版并加以利用，扩大自身影响力。

此外，智库传播也要有自己的渠道，如建立自己的官方网站，而许多智库甚至还没有自己的官网或不重视官网的建设与更新。智库要建设品牌扩大传播力一定要有自己的传播通道，但如果只有单一通道，领导批示、影响力、品牌建设极有可能无从谈起。因此，智库要重视建立丰富的传播通道。

3.2 智库市场定位应“重心下移”

智库在不久的未来要充分利用嵌入式决策咨询服务消除信息的不对称，真正嵌入到政策全过程和决策制定的各个流程，实现自己的品牌的价值，真正从传统的学术研究机关，转向现代智库，一个重要的途径是业务重心下移。首批建成的国家高端智库只有25家，那么对绝大多数的智库来说，是当出主意为主的“国师”还是当以提供技术支援服务为主的“师爷”？如何在决策智力市场上定位自身成为亟待理清的问题[13]。

清晰的定位才能打造核心竞争力，对于大多数智库来说，核心竞争力不应只体现在写内参上，而要体现在做咨询、做规划、做数据、做项目评估上，这才是新型智库未来安身立命，形成品牌的资本。清晰定位自身意味着绝大多数智库不应当“跟风”去追求当“国师”，因为国家已经有25家高端重点智库和13家高端培育智库，各省也已建成一批省级重点智库，这些智库的任务是“顶天”。大多数高校智库和社会智库的工作重心应放在“立地”上，市场定位和业务重心应该下移到当“师爷”，在智力市场业务层的下层发挥作用，做技术支援型的智库，形成自身具有不可替代的硬能力。

实现“重心下移”最重要的入口是团队建设。一般情况高端智库由高级专家领衔，有很多闪耀的学术明星。但是对于业务重心下沉的智库而言，不能仅配备高级智库专家。例如，美国布鲁金斯学会约翰桑顿中国中心主任李成介绍布鲁金斯的人力资源建设经验时提到，一个专家或一个研究员配备3个行政人员，一个做研究助理，一个做行政支撑，一个做资金募集。所以智库的负责人或领导要清晰认识到，智库的团队建设要符合人力资源使用的规律，在聘请专家时需要配备助手，否则专家无法充分发挥作用。如果仅注重高级专家，忽略其他人员配置，很难建成高水平、专业化的智库。一个智库机构要具备独特的素质，一流的智库专家要具备政治家的眼光和手腕、科学家的严谨和洞察力、咨询师的口才和社交能力，有文字功底，还要有企业家的创新精神。这并不是指专家作为个人必须具备上述各项能力，而是说在智库团队建设上，要形成以智库专家为中心的专家团队，建成人才梯队，分工合作，以团队协作的方式进行决策咨询服务，发挥各自所长的基础上形成高效率、专业化人才效应。

3.3 多样化的智库产品

智库服务主要是知识服务，智库产品产生过程也即知识生产过程。智库产品包括报告、文本类型的，也包括活动型的，例如智库会议就是一个智库产品。对智库来说，参与决策的全过程都可能成为服务的产品，比如研讨会议本身就是产品。因此，智库应树立产品意识，借鉴制造业或高端服务业中的产品生产或服务理念、流程和模式来做智库产品。智库产品绝不仅限于研究报告、论文、内参等，还应包含多种品类，有概念、有思路，更多的是技术资源。因为政府有时候并不要求智库提供思路，也不需要方案，政府仅仅需要真实的数据。因此，智库要根据自身所长，开发多样化、符合客户需求的智库产品。做出好的智库产品之后，产品的管理同样重要。比如英国伦敦“国际战略研究所”发起的亚洲安全峰会（香格里拉对话）每年吸引亚太各国部长、军方参会，就是智库产品管理的优秀案例。

3.4 质量控制及文档管控

质量控制是智库品牌建设的基础。智库要打造品牌建成“百年老店”，就要注重质量控制，严格控制智库产品的质量，这不仅包括研究报告等文本的质量控制，还包括会议会务等智库活动产品的过程控制，很多智庫会议过程中出现这样那样的“小插曲”，比如PPT播放问题，麦克风声音问题等，看似不大的问题反映的是质量控制能力不足。这些小问题也会影响到智库专业化的品牌形象和影响力。

文档管控是智库品牌建设不可或缺的环节。目前我国智库对于项目材料的管理还没有科学统一的工作方法[14]。许多智库由于挂靠在母体单位下，不具备独立的法人资格也就没有单独的文档管控机构和人员。实际上，对一个智库研究报告或一个智库项目来说，从开始介入工作到工作推进全过程的活动记录和资料都具备保存价值，智库应设置专门人员和场所管理存放这些文件和档案（包括纸质的和电子的），将其按照一定的归档模式整理存放好，为下一次咨询工作做参考，方便备查。

3.5 完善的智库治理机制

经过近几年的建设，我国智库数量有了增加，但总体来说产业集中性和集群度较低，尚未形成各类型智库协调发展，“定位明晰、特色鲜明、规模适度、布局合理的中国特色新型智库体系”。从智库治理的角度看，我国的智库绝大多数不具有法人资格，在人财物的管理、资金来源、制度等方面依附于母体单位。多数单位尚未制定智库管理与服务的相关实施细则，智库在参与决策咨询工作时要通过母体单位对外进行交往。政府决策过程关于智库的作用和职能也没有明确的制度规定，导致智库在与政府内部研究机构进行信息交流时以何种身份参与，参与的程度等都没有明确的工作依据。政府的决策工作对于智库的依赖性较低。因此，应尽快落实智库与政府内部政策研究相互协调的机制，提高决策的科学性，以便智库能够顺利“嵌入”政策咨询工作，实现决策研究与对策研究衔接。这样一方面可以提高政府决策的科学性，另一方面，畅通的信息交换渠道可以让智库人员得到滋养和提高，了解政策的方向和信息需求，更好地参与到国家治理中去。

4 结语

经过5年的中国特色新型智库建设实践，我国的智库数量有了很大的增长，新型智库成为推动国家治理体系和治理能力现代化的重要路径。下一阶段，智库建设的重心是要解决浮于表面，注重形式传播的问题，发挥自身优势，切实做好咨询服务。嵌入式咨询服务模式旨在准确定位智库与政府、智库与政府内部政策研究部门的关系，解决政策研究与对策研究衔接问题，最终发挥“内脑”与“外脑”协同研究咨询效应。

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[14] 吕元智. 面向新型智库建设的档案知识服务工作发展对策研究[J]. 档案学研究， 2018（5）： 33-38.

作者贡献说明：

李 刚：提出观点、设计论文框架，撰写论文；

郭婷婷：资料收集整理、参与讨论、后期修改校对文稿。

Abstract： [Purpose/significance] This paper introduces the concept of “embedded” to explain the service mode of think tanks in decision-making consultation service， which not only keeps relative independence， but also goes deep into the whole process of government decision-making consultation. [Method/process] It analyzes the four modes of embedded decision-making consulting service： policy process embedding， decision-making consulting process embedding， decision-making consulting scene embedding and policy community circle embedding. It seeks the mode that think tanks play the role of “outer brain” and cooperate with the “inner brain” of the government. [Result/conclusion] In order to do a good job of embedded decision-making consultation service， think tanks should pay attention to brand promotion， locate their own service levels accurately and shift their focus downwards， produce diversified products and communication channels， pay attention to quality control and document control， enhance their own strength and at the same time pay attention to improving service awareness， solve the convergence of policy research and countermeasure consultation services， and give full play to the governance of new think tanks.

Keywords： think tanks embedded decision-making consulting think tank service pattern

收稿日期：2019-03-08 修回日期：2019-03-27 本文責任编辑：唐果媛