基于都市再生政策的日本轨道交通枢纽地区再开发

摘 要：随着轨道交通建设的迅猛发展，轨道交通枢纽地区的综合开发，尤其是结合旧城更新的枢纽周边再开发已越来越受到关注。但真正落地的项目屈指可数，真正意义上的轨道交通枢纽与周边地区的一体化再开发建设仍步履维艰。邻国日本的轨道交通枢纽地区再开发，在其都市再生政策的支持和引导下，取得了显著的社会经济效益，激发了枢纽地区的发展潜力，并成为带动当地经济发展的重要引擎。本文通过对日本都市再生政策的系统介绍及东京涩谷站周边地区再开发项目的剖析，希望能对我国轨道交通枢纽地区的再开发建设提供有益的借鉴。

关键词：都市再生;轨道交通枢纽地区;再开发

近十年来，国务院及相关政府职能部门相继出台系列指导意见，鼓励、支持与大力推进轨道交通枢纽地区的开发建设，指导枢纽地区开发往综合化、立体化的集约方向发展。然而，尽管若干大城市都提出了宏伟的规划愿景，但落地建成的集约化枢纽地区再开发项目屈指可数，真正意义上的轨道交通枢纽与周边地区的一体化开发建设仍步履维艰。在政策导向和实际建设需求的双重背景下，本文通过对日本都市再生政策的系统介绍及东京涩谷站周边地区再开发项目的剖析，希望能对我国轨道交通枢纽地区①的再开发建设提供有益的借鉴。

一、日本的都市再生政策

早在2001年，面对经济衰退，日本政府提出了提高城市魅力和国际竞争力的“都市再生政策”，从环境、防灾、国际化等观点出发，推进21世纪新型都市再生计划，在国家层面成立了都市再生本部，指导全国范围的都市再生[1]。为此，日本出台了系列法律、法规和政策文件，主要包括《都市再生特别措施法》、《都市再生特别措施法施行令》、《都市再生特别措施法施行规则》、《都市再生基本方针》、《都市再生紧急整备地区已指定地区的再评估手册》等。作为核心的法律文件，《都市再生特别措施法》规定了都市再生本部的机构设置、都市再生基本方针、都市再生紧急整备地区特别措施、都市再生整备规划的特别措施、有关布局合理化规划的特别措施、市町村都市再生协议会，以及都市再生推进法人等。而《都市再生紧急整备地区已指定地区的再评估手册》则规定了已被政府指定的都市再生紧急整备地区的再评价过程、评价方法及依据。

1.1都市再生的基本方针

从2002年第一版方针颁布起至今，《都市再生基本方针》已经历了九次修编，最新版的《都市再生基本方针》主要包括了都市再生的意义及目标、都市再生政府重点施策的基本方针、都市再生紧急整备地区指定政令及特定都市再生紧急整备地区指定政令立案基准等、制定都市再生整备计划的基本事项，以及引导土地利用规划的基本事项。其核心内容“都市再生政府重点施策的基本方针”提出了在政府施策层面都市再生的十五条基本方针，主要包括：①政府地方多元合作;②推进城市紧凑发展;③提高产业竞争力的城市基础设施改造;④提升生活品质的城市功能更新;⑤医疗、福利的准确供给;⑥适应急剧高龄化的新城再生;⑦促进生育、儿童友好的环境改造;⑧推进预防犯罪的空间改造;⑨促进旅游发展的魅力都市建设;⑩推进都市防灾;降低环境负荷、促进与自然共生;基于可持续发展目标（SDGs）的都市发展;推进稳定的民间城市开发，改善金融环境;推进近未来技术的实施;促进信息通信技术利用，提升城市机能。

1.2都市再生紧急整备地区

根据《都市再生特别措施法》，截至2018年10月都市再生本部共指定了包括东京都心·临海地区、新宿站周边地区、涉谷站周边地区、京都站周边地区、广岛站周边地区等地共55处，涵盖9092公顷的都市再生紧急整备地区，其中含13处4011公顷用地被列入特定都市再生紧急整备地区。

所谓“都市再生紧急整备地区”，是指作为都市再生的基地，通过城市开发事业紧急重点推进城市建设的地區。“特定都市再生紧急整备地区”则是都市再生紧急整备地区中的重点，并且是在加强城市国际竞争力方面卓有成效的地区。根据《都市再生特别措施法》，在以上两种都市再生地区均执行城市规划特例制度，根据民间开发商的提案，可以重新评估现有城市规划所规定的限制内容，重新决定各项限制，包括放松容积率限制，以及充分利用道路的上空进行立体复合建设等。

对于通过政府认定的民间都市再生项目，在税收、金融方面均可获得优待。其中税收方面的特例制度包括：在都市再生紧急整备地区，建筑物登记许可税减免3.5‰，不动产取得税减免20%，固定资产税、城市规划税5年内减免30%～50%等，而在特定都市再生紧急整备地区的税收减免力度更大。在金融支持方面，则有民间都市开发推进机构以稳定的利率长期供应中期风险资金[2][3]。

二、日本轨道交通枢纽地区再开发

2.1概述

日本轨道交通枢纽周边的建设始于1872年，大致经历了私铁终点站百货大楼建设、国铁和民间资本合作的车站大楼建设，站前广场地下街建设等阶段。随着1969年《城市再开发法》的制定，日本开始了轨道交通枢纽地区的城市再开发，其发展历程大致分为两个阶段。第一阶段从1970年代开始，为铁路客运枢纽周边地区一体化开发的初期阶段，即“站前再开发事业的振兴”阶段，通过“市区再开发事业”，对站前广场和周边建筑进行一体化改造，采用步行者平台提高车站和周边地区的一体性。第二阶段从1990年代至今，进入铁路客运枢纽周边地区一体化开发的成熟阶段，即“站城一体开发”阶段，这一阶段开发的主要特征有：不同经营主体的轨道线路和站台等基础设施的重新整合;枢纽建筑本体集高铁站点、市内轨道交通站点、公交车首末站等交通节点以及商业服务设施于一体;地铁站点和周边街区的密切联系;周边街区的高强度开发等[4]。日本东京都汐留站的汐留SIO-SITE、东京站的八重洲口开发、以及涩谷站周边地区开发都是这一阶段的典型再开发项目，这些枢纽地区的高强度、集约化立体开发的空间特征和复合功能均离不开都市再生政策的支撑和引导。

2.2涩谷站周边地区再开发案例

涩谷站周边地区再开发位于日本东京都涩谷区涩谷站周边地区，由五个单独的再开发项目组成，分别为涩谷站樱丘口街区、涩谷站街区、道玄坂街区、涩谷站南街区和涩谷HIKARIE。其中涩谷HIKARIE于2012年建成开业，其余四个项目正在建设中，五个项目总用地面积约52375平方米，总建筑面积约832080平方米，建筑功能包括商业、办公、宾馆和文化设施（剧场、集会场、展厅等）等。涩谷站周边地区于2005年12月被列入都市再生紧急整备地区，根据都市再生政策得以应用城市规划特例制度[5]。结合这个地区的开发历程，我们可以发现日本轨道交通枢纽地区再开发的典型特征：

2.2.1导向明确的政策支撑

根据《都市再生特别措施法》，涩谷站周边地区被指定为都市再生紧急整备地区，涩谷站周边地区的整备目标是形成“面向多世代的先进生活文化的信息传播基地”，“车站周边个性鲜明的城市地区，24小时持续繁荣、具有回游性的安全、安心的城市空间”。此外，在东京都的“都市再生紧急整备地区的地区整备方针”中，明确提出通过都市再开发项目增加城市功能、公共设施及其他公益设施整备的基本事项和推进紧急重点城区整备的必要事项，为该地区的都市再生提出了明确的发展战略。

依据《都市再生特别措施法》，在都市再生紧急整备地区，为促进都市再生，谋求土地合理高效利用，对整备地区中城市规划的特别用途、容积率、建筑高度、建筑组合等都规定了特例制度。涉谷站周边地区的再开发也依据该法，应各项目提案者的要求批准应用了一系列城市规划特例制度，下表列出了部分地块容积率限制的缓和情况，以及相应的地区功能要求。

2.2.2连贯高效的规划体系

在总体规划层面，根据《东京都城市建设愿景》，涉谷站周边地区的规划定位为“面向全球传播文化，形成具有回游性、步行愉快的安全、安心的副中心。”《东京都景观规划》针对所有的都市再生紧急整备地区提出，“除了考虑自身的景观，还要引导周边地区形成风格独特的街道，在保持城市活力、促进城市发展的同时，创造新颖的具有个性和魅力的景观。”

在各地块法定的地区规划之前，涩谷站周边地区增加了“建设导则”层次来统领和协调各地块的再开发。涩谷站周边地区于2005年底被列入都市再生紧急整备地区，涩谷区都市整备部于2007年组织编制了《涩谷站中心地区建设导则（涩谷区）》（以下简称《导则》），2011年又进行了修编，指导整个“都市再生特别地区”的再开发。《导则》把以涩谷站为中心的周边区域，作为引导整个涉谷区发展的先导地区，制定了未来发展愿景的建设导则，作为引导地区基础设施整备、土地利用和景观建设的规划设计方针。导则提出两大规划愿景： ①“打造面向全世界的信息传播枢纽”;②“促进广场、斜坡路和沿街商业的活化，建设具有步行环线、与环境共生的街区”。基于这一愿景，《导则》提出了七项规划策略：1、涩谷的传播——创造“生活文化”、形成传播枢纽;2、山谷降温——活用绿色和水的山谷空间环境;3、创造城市回廊——建设适宜各种人群快乐行走的步行环线;4、以人为本——通过重组和强化交通节点功能，形成舒适的步行环境;5、建设安全安心的城市——通过街区更新和枢纽开发，加强安全和防灾机能;6、强化涩谷风格——利用广场、斜坡路和沿街商业形成“涉谷”特有景观;7、联合开发——多方共同参与，公私联合开发建设[6]。

在各地块的地区规划中，《导则》对涩谷站周边地区的规划战略引导及其详细指针被共同遵守和落实。以樱丘地区规划为例，其规划目标、土地利用方针、基础设施整备方针、建筑整备方针、建筑用途限制、建筑物形态和色彩、以及其他有关整备、开发的方针都是对《导则》的进一步细化和落实。根据《导则》，樱丘地区提出了的相应地区规划目标：1、通过街道重组和小规模老旧建筑协同等措施提高防灾性，创造灾害信息发送畅通的地区;2、为缝合城市地区，枢纽地区和周边城市地区之间形成提高回游性的多层步行网络;3、提高枢纽地区内部的回游性，形成热闹、宽敞的以地面为主的步行网络;4、集成商业、商务、教育、文化等多种功能，形成有魅力的居住区;5、利用与涩谷站相邻的便利性，引进有助于加强国际竞争力的居住功能和生活支援功能; 6、创造能感受到街头活动的枢纽门户，活用行道树和坡道形成街道景观;7、建设低碳环保城市。

2.2.3多元协商的合作开发

依据《都市再生特别措施法》，日本许多城市建立了都市再生紧急整备协议会、市町村都市再生协议会等协调机构来推进都市再生，促进多元主体协商达成共识，共同推进都市再生，同时也有利于都市再生建设主体进行区域管理。涉谷站周边地区约139公顷用地被指定为都市再生紧急整备地区后，为推进多元主体合作开发，相关人员能够广泛协商和调整枢纽周边的建设问题，成立了涉谷站周边地区整备与调整协议会，共同推进都市再生事业。协议会由町会（社区组织）及商店街行会代表、涩谷再开发协会代表、东急百货株式会社代表、各开发商及铁路部门代表，以及涉谷区政府部门代表等五方代表组成。协议会不仅成员构成相对固定，还形成了稳定的协商会议机制，从2006年成立起至2019年3月共召开了50次正式协调会议，对涉及枢纽地区规划建设的重大议题进行了有效讨论，实质性推进了轨道交通枢纽周边的再开发项目。为支持协议会机制顺利运行，涉谷站周边地区整备与调整协议会还就一些重要专题成立了分支机构，例如，《涩谷站中心地区建设导则》分会、《涉谷站中心地区大规模建筑物等特定区域景观规划导则》分会等等。

以《导则》的形成为例，《涩谷站中心地区建设导则2010（涩谷区）》是由涩谷区都市整备部涩谷站周边整备科组织，东京大学、日本大学等大学的知名教授，国土交通省、东京都、涉谷区政府部门以及铁路部门，与各开发商共同编制。为广泛征求意见，协调多方利益，涩谷站周边地区整备与调整协议会的建设导则分会，在1年多时间里召开了十多次会议，处理了400多条意见，最终达成共识形成各方共同执行的建設导则。

三、启示

对照日本轨道交通枢纽地区再开发经验，笔者认为可以从以下三个方面进行借鉴：①建立系统的法律法规基础和详细的实施细则支撑。对于轨道交通枢纽地区再开发，我国在宏观政策层面上显示出了一定的立体化、集约化建设导向，但既未上升到法律层面，在具体操作层面也缺乏必要的实施细则和技术指导文件作支撑，使得绝大多数枢纽地区一体化开发项目搁置。②完善导向明确、连贯高效的规划体系。伴随着国内轨道交通枢纽大规模新建、扩建，枢纽的交通功能与城市功能的叠加发展必然会产生一定的矛盾和冲突。就轨道交通枢纽地区这一特定地区而言，现行城市规划编制和管理体系尚未对其给予应有的重点关注。③建立多元协商会议制度为基础的合作开发机制。条块分割、协调机制缺乏是阻碍轨道交通枢纽地区集约立体开发的重要问题，枢纽涵盖或紧密相关联于城市交通、物业开发等多种设施，而不同设施分别对应不同的投资主体，分属不同地方主管部门，甚至涉及国家行业主管部门，因此，各种设施设置越集约，产权划分、管理责权划分问题越无法避免，尤其是共享空间的划分。在各自为政的大背景下，各投资、管理主体意愿难统一、标准不一致、要求有差异、建设有时序，往往会导致枢纽地区的规划设计难以统筹推进。因此，建立各方参与、成员固定、形式稳定的多元协商的协议会制度，将有力促进枢纽地区的合作开发，使立体化、集约化、一体化的枢纽地区建设在中国取得实质性进展。

注 释

① 轨道交通枢纽地区：是指受轨道交通枢纽的交通功能辐射影响或衍生发展而来的周边城市功能区。其主要特征是周边地区主要功能的产生或增强均与轨道交通枢纽的交通功能密切相关。

② 容积率缓和是都市再生特别地区的一项城市规划特例制度，是为了帮助城市的再生，提高土地利用效率，在都市再生紧急整备地区内，可以不拘泥于既存用途地区的规划限制，制定较为自由的规划，适当放宽容积率限制等。

参考文献

[1] 于海漪，文华. 国家政策整合下日本的都市再生[J]，城市环境设计，2016（8）：288-291.

[2] 都市再生特别措施法（平成29年法律第26号）http：//elaws.e-gov.go.jp/search/elawsSearch/elaws_search/lsg0500/，2019-5-10.

[3] 都市再生緊急整備地域及び特定都市再生緊急整備地域の一覧，https：//www.kantei.go.jp/jp/singi/tiiki/toshisaisei/kinkyuseibi_list/index.html，2019-5-10.

[4] [日]矢岛隆 家田仁编著、陆化普译，轨道创造的世界都市——东京，北京：中国建筑工业出版社， 2016.

[5] 何静.东京涩谷站周边地区城市更新项目探析[C].共享与品质——2018中国城市规划年会论文集（02城市更新），2018.

[6] 渋谷駅中心地区まちづくり指針2010，http：//www.city.shibuya.tokyo.jp/kankyo/machi/shibuya_eki/shibuya_shishin.html，2019-5-10.

作者簡介：何静（1976—），女，汉族，江苏省如皋市人，博士，高级城市规划师，注册城乡规划师，上海市城市建设设计研究总院（集团）有限公司规划交通院副总工程师，研究方向：城市规划与设计。