试析如何增强土地整理行政监督中的公众参与度

姜野

摘 要：土地整理是优化土地结构、环节人地矛盾的重要途径和方式，也是我国自然资源管理部门日常工作内容之一。在当前我国土地整理工作中，都是以政府为主导、行政监督的模式，然而这种模式已经无法满足当前土地整理工作的需求。土地整理行政监督工作出现了后期监管缺失、专业性较弱等问题。本文提出在土地整理中引入公众参与，旨在丰富土地整理监督方式，优化土地整理效果。

关键词：土地整理;行政监督;公众参与

一、在行政监督中加重公眾参与度的可能性

公民监督或称群众监督一直是我国行政监督中的一种重要监督方式，公众参与行政监督具有广泛性、自发性、非强制性等特点，是党的群众路线和社会主义民主本质的体现，是推进依法治国的重要一环。公众参与行政监督在我国有深厚的理论基础，一是由于我国政治制度的设定，人民主权原理、代议制民主原理和法治原理这三大理论是在土地整理行政监督中引入群众监督的政治保障;二是《宪法》第27条和41条对公民具有的监督国家机关和国家工作人员的权利、申诉权、检举权等相关权利的规定，公民可以通过各类举报中心、信访中心、国家司法部门、纪检监察机关等机构或组织进行公民监督，这些条款为土地整理中加大公众参与行政监督提供了法律支撑。

另外，我国土地整理的本身特点也为公众参与行政监督增加了可能性，土地整理可以按照对象类型分为城市土地整理和农村土地整理两种，无论哪种类型的土地整理项目，都与当地居民、企业的利益息息相关。如城市的土地整理项目如将城市某一旧居民区改为城市绿化区，需要将原有的居民、企业进行搬迁，此类以居住为主的土地整理项目涉及千千万万居民的利益。而农村土地整理项目更甚，农村土地的直接使用者正是附近农村居民。这样的工程特点也觉得了公众有参与土地整理行政监督的可能性。

二、公众参与土地整理行政监督的途径

我国的土地开发整理项目以政府主导型为大多数，目前公众作为土地整理的受益者参与却很难参与到行政监督环节，对项目规划、实施、监理没有话语权，被动型强，信息获取渠道少、消息滞后等问题存在使得公众对土地整理项目的参与监管有效性降低。要增强公众参与度，需要选择对民众与政府都合适参与途径，从而提高公众对土地整理监管的主动性，增加土地整理行政监督的广度与深度。

公众参与行政监督的方式和途径有很多，信访监督、举报监督、控申监督、批评监督等等均可，参与同一个土地整理项目的治理与监督的途径也可以是多个并用。在这些比较耳熟能详的传统途径之外，网站、微博等通过网络进行问政方式在近几年得到了广泛推广。这一监督方式在土地整理中也十分契合，随着智能手机与4G网络的发展，这一新兴媒体参与政府行政监督工作的渠道甚至值得得到更多重视。公众通过互联网参与监督有利于培养公民参与的主体意识，当代社会网络的快速普及，使用网络的公民年龄层次覆盖较广，降低了参与土地整理行政监督的门槛。通过手机、电脑等媒介，相关信息公布也较为及时，很大程度上解决了公众获取信息不便的问题。另外，通过网络，公众意见反馈、信息采集等工作不再一定要借助书面、实物等才能进行，减弱了国家政府工作人员的工作强度，极大提高了行政监督效率。

建立专门的网站、APP或借助公共网络社交平台进行土地整理的行政监督工作有利于维护公民有序的政治参与，保障与工程有直接联系民众的合法权益与切身利益。这样的监督互动模式不仅优化了政府行政监督工作的监督成效，相对公开与公正的监督过程也促进了公众对政府部门信任程度的建立与快速增长，形成了一个良性的循环。

三、可能面临的问题

事实上，引入公众参与土地整理在我国已有过少数几例尝试，如2011年6月完工的山东省临沂市的沈泉庄旧村改造项目就是其中之一。这个项目在动工前超过半数的村民基于对相关政策不了解、对旧房估价和补偿款数目不满意而持不支持改造态度，导致工程难以继续进行。当地政府在这种情况下及时调整原有规划，通过多次协商与调研，与村民联合制定了更科学合理的项目规划，并由当地村民参与部分监督工作。这样的治理模式以平等主体的自愿行为打破了公众参与政府过程的中心主义结构，沈泉庄旧村改造工程得以顺利推进。

沈泉庄旧村改造项目的成功增加了政府在土地整理中引入公众参与治理监督的重要经验，较圆满地化解了村民在工程前期的顾虑与抵抗情绪。村民参与土地整理的后期监督，也使得在工程完成后的调研中，当地村民所表现出较高的满意度。

但是也应看到一些公民参与土地整理项目治理与监督工作可能会面临的问题。首先，在土地整理中参与治理与监督的当地居民、开发商等个人和组织在专业知识、行业背景、市场及法律、政策解读等方面水平参差不齐，会造成治理和监督能力十分不均衡。专家和专业组织参与，会提高工程项目决策的科学性，而整理开发项目内的土地使用者或整理项目密切相关公众参与则更倾向于对土地整理项目的整理方案优化选择、规划设计、资金使用、产权调整、工程施工、收益分配、成本控制等事项全程或部分参与决策和监督的全程。其次，我国的国情和历史导致，公众对政府不能完全信任，在参与决策、监督工作的时候会把政府放在对立面上。哈贝马斯提出的“公民唯私主义”也应列入考虑范围，任何公共问题的治理都是以公共利益为最终目标，但是公民的活动多是出于私利的目的，因而解决公民参与公共活动目标与公共治理目标的相悖问题也是亟待解决问题之一。再次，公众参与土地整理行政监督工作虽然有效提升了工程满意度，但是其参与过程必然加大了前期规划过程的复杂性，需要加入意见收集环节，如协商会议、问卷调研等，增加了工作量与成本。最后，公众参与监督工作的实例较少，无论是行政机关还是公众的相关经验都还十分不足，有些土地整理项目公众参与治理与监督工作较简单，如城市土地整理中，征集公众意见进行城市美化、绿化工程，有些项目公众要参与却相对复杂，不仅需要相关制度设计的完善，也需要应用技术的继续发展来满足，如信息处理分析技术、信息公示技术等等，引入公众参与土地整理治理与监督工作还需一定探索历程。

参考文献

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