政府购买服务融资业务的政策解读

黄林煌

引言：受经济大环境的影响，政府购买服务融资业务很快异化成为地方政府违规举债的主要手段，随着中央整治地方政府违规举债问题的深入，政府购买服务融资业务逐步回归本源，本文试图通过对政府购买服务融资业务的发展过程与主要政策进行分析，为内部审计人员开展该类业务的审计奠定政策基础。

政府购买服务是指通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。政府购买服务融资业务，是指金融机构向承接主体提供的、用于解决其履行政府购买服务协议过程中所需资金的各类信用业务。

受经济大环境的影响，地方政府“借道”政府购买服务融资违法违规或变相举债，异化成地方隐性债务，隐藏了巨大风险，在不到三年半的时间内，该业务就经历了发展、异化到叫停（清理和整改）、规范的过程，作为内部审计人员，有必要对其发展过程做一个审视，为审计业务奠定政策基础。

1 政府购买服务融资业务的背景

党的十八届三中全会提出“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”，为进一步强化政府公共服务职能，创新公共服务供给模式，有效动員社会力量，构建多层次、多方式的公共服务供给体系，提供更加方便、快捷、优质、高效的公共服务，2013年9月26日国务院办公厅发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号），正式启动政府购买服务。随后国务院、财政部及相关部委以一系列文件明确了政府购买服务的相关规则、制度、办法，各级政府（财政部门）先后出台实施意见、实施方案，编制《政府购买服务指导目录》，开展政府购买服务。

随着《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号文）和2015年新的《预算法》实施，地方政府债务全部纳入预算管理，唯一合法举债方式是发行限额管理下的地方政府债券。在此背景下，一些地方政府进行违规融资的冲动较为强烈，再加上金融机构具有主动借贷的意愿，通过多种方式提供融资服务，造成地方政府负有偿还责任的隐性债务快速增长，与此相关的风险不容忽视。地方政府隐性举债主要通过融资平台公司、政府与社会资本合作（PPP）、政府信用类产业基金、政府购买服务等方式进行，而政府购买服务成本低、限制少、时间快、程序简单，很快异化为地方政府违法违规或变相举债的主要工具。

为防范地方政府隐性债务风险，2017年以来，财政部相继发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》和《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》，积极采取多种措施进一步规范地方政府融资行为。

2 政府购买服务融资业务的发展过程与主要政策分析

政府购买服务融资业务的政策基本上可分为综合性政策、承接主体类政策和实施领域类政策三类，综合性政策以国务院、财政部及相关部委下发的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）、《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综〔2014〕96号）和《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法融资的通知》（财预〔2017〕87号）为主。承接主体类政策有3个，分别是《关于做好行业商会协会承接政府购买服务有关工作的通知》（财综〔2015〕73号）、《关于支持和规范社会组织承接政府购买服务的通知》（财综〔2014〕87号）和《关于做好事业单位政府购买服务改革工作的意见》（财综〔2016〕53号）。实施领域类政策涵盖政府购买残疾人服务、养老服务、公共文化服务、交通运输领域服务、棚户区改造、土地储备、海绵城市建设、城市地下综合管廊建设和深化水利改革方面。

2.1 起于转变政府职能、改善公共服务的需要。

2.1.1 以《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》为标志，政府购买服务正式启动，这是一个纲领性文件，确定了政府购买服务的基本原则、基本制度、基本方向和工作机制。2013年12月4日，财政部于印发《关于做好政府购买服务工作有关问题的通知》（财综〔2013〕111号），对指导意见作进一步解读。

2.1.2 此后，财政部单独或联合各部委陆续出台通知、意见，对政府购买服务有关预算管理、购买残疾人服务和养老服务、社会组织承接政府购买服务、购买公共文化服务、行业协会商会承接政府购买服务和购买交通运输服务等进行规定。

2.1.3 2014年12月15日，财政部会同民政部、工商总局出台《政府购买服务管理办法（暂行）》推广和规范政府购买业务，办法对“政府购买服务”进行了定义，对“购买主体和承接主体、购买内容及指导目录、购买方式及程序、预算及财务管理、绩效和监督管理”进行规定，提出了谁来买、向谁买、买什么、怎么买、买的值五方面内容。主要体现在：

（1）购买的是服务。办法第一条明确制定依据，一是根据《预算法》，我们国家的预算是年度预算，同时《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》规定“中期财政规划按照三年滚动方式编制”，因此，政府府购买服务协议最长时间只有3年。二是根据《政府采购法》第二条第六款规定服务“是指除货物和工程以外的其他政府采购对象”。

（2）第七条承接主体需关注的几个条件：“治理结构健全”、“具备提供服务所必需的设施、人员和专业技术能力”、“符合国家有关政事分开、政社分开、政企分开的要求”。实际操作中，地方政府为购买服务融资而成立的新公司，明显符合地方政府融资平台的定义特征，治理上受政府控制，不具备提供服务所必需的设施、人员和专业技术能力，常常是承接服务融资后再进行转包，不符合政企分开的要求，需作好识别。

（3）第十三条规定各级财政部门负责制定本级政府购买服务指导性目录，确定政府购买服务的种类、性质和内容。第十四条规定了应当纳入目录的六大类服务事项，赋予地方政府（财政部门）以权限，但对于禁止纳入的范围比较模糊，实际中会为融资需要而增加纳入范围的事项。

（4）第四章对政府购买服务的方式和程序进行约定，从第十八条“购买主体应当在购买预算下达后，根据政府采购管理要求编制政府采购实施计划，报同级政府采购监管部门备案后开展采购活动”和第二十三条“政府购买服务所需资金，应当在既有财政预算中统筹安排”，结合第五章“预算及财务管理”，可以看出政府购买服务是“先有预算，后有购买”。

综合以上内容，可以看出，政府购买服务是先有预算，后有购买的一种行为，购买期限为一年（最长不得超过3年），购买的是服务，不能是货物和工程。

2.1.4 各省市自治区、地级、县级政府先后出台实施意见、实施方案，编制《指导目录》，我们主要关注实施意见、实施方案中是否存在当地特殊条款，如个别省、市会对购买服务的期限进行约定，明确不得超过3年，但更多的是在《指导目录》中模糊购买的范围，设定了其他事项，为此后利用政府购买服务进行融资埋下伏笔。

2.1.5 购买主体确定承接主体后，承接主体为履行政府购买服务协议存在资金需求，金融机构向承接主体提供用于解决其资金需求的各类信用业务就是“政府购买服务融资业务”。

2.2 快速异化成违法违规或变相举债的工具。

受大环境的影响，地方经济增长乏力，出口、消费增长缓慢，民间投资不活跃，更多地依赖于政府投资，随着地方债管理逐步收紧，在平台公司融资受限后，地方政府通過PPP、政府信用类产业基金、政府购买服务等方式隐性举债日益突出。

政府购买服务成本低、限制少，可以规避PPP物有所值评价和财政可承受力论证，时间快，程序简单，正在异化为地方政府违法违规或变相举债的重要工具。

同时，一些金融机构推波助澜，认为地方政府不会破产也不敢破产，存在财政兜底幻觉，加上政府背景项目融资规模大，利率弹性小，容易快速提升单位经营业绩和个人绩效奖励，对这类项目趋之若鹜，没有按照市场化原则严格评估政府背景项目风险，放松风险管控要求，突破《预算法》和《政府采购法》对于政府购买服务的法律限定，大量违规提供融资。

地方政府利用财政部门制定政府购买服务指导目录的权限，模糊禁止纳入服务的范围，违法违规将工程纳入政府购买服务范围，又利用各级人大批准年度预算的权力，超权限延长购买服务期限，将购买期限有意延长至三、五年不等，甚至十几、二十年;更是在无预算的情况下，以虚假政府购买服务协议向承接主体购买服务，然后由其进行融资;甚至直接购买融资服务。

2.3 地方政府隐性债务的风险不容忽视。

政府购买服务融资设计上属于承接主体的自身债务，地方政府负有实际偿付责任的违法违规政府购买服务融资形成政府的一种新型隐性债务，但财政部门未统计其数据，具体债务数据不明。若考虑银行和其他金融机构及影子银行的各种违法违规政府购买服务融资是十分巨量的，所造成的政府隐性债务风险不容忽视。

《中国金融稳定报告2018》指出，地方政府的隐性债务风险主要体现在：供需两方面因素导致地方政府债务规模控制难度大;隐性债务底数不清，增长较快，规模较大;债务期限错配风险较大，且存在担保链风险;市县级政府隐性债务风险突出;财政风险有可能转化为金融风险。

2.4 化解地方政府隐性债务是防范化解重大风险的重要组成部分。

为贯彻落实党中央、国务院决策部署，牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线，财政部联合发改委、司法部、人民银行、银监会、证监会于2017年4月26日发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号），重申了地方政府不得利用PPP、政府投资基金等方式违法违规变相举债，并对违规担保进行清理整顿。

针对地方政府违法违规购买服务所造成的财政金融风险，2017年5月28日，财政部下发《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号，下称87号文），进一步明确政府购买服务的禁区，并重申了预算先行的制度，主要体现在：

在此前已严格限制地方政府和平台公司融资的情况下，针对政府购买服务越来越泛滥的趋势，以负面清单的形式，对政府购买服务变形走样的重灾区做了明确禁止，明确了政府购买服务受《政府采购法》的全面约束，政府购买服务的范畴仅限于货物和建设工程以外的采购对象，而原材料、燃料、设备、产品等属于政府采购货物，建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程属于政府采购工程，均不能纳入政府采购服务的范畴。87号文严格限定购买服务的范围，将“工程设施建设”等七大类内容排除在外。

在预算管理上，遵循先有预算后购买的原则，年度预算未安排资金的不得实施政府购买服务，同时还要与中期财政规划相衔接，服务期限应限定在三年以内。在棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项上给予例外条款。

严禁利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资。地方政府以政府购买服务违法融资、变相举债，实质上是隐性增加政府债务，其违规行为主要有：一是无预算的情况下，以虚假政府购买服务协议向承接主体购买服务，然后承接主体再以该协议中对政府的应收账款向金融机构融资;二是将建设工程纳入政府购买服务范围;三是工程一次性做完，但纳入预算的只是当年实际购买的范围，从而变相融资（相当于分期付款）;四是虚构项目进行购买服务融资业务等。

2.5 对违法违规或变相举债进行清理和整改，回归政府购买服务融资的本源。

87号文要求，各省级财政部门要组织全面摸底排查本地区政府购买服务情况，发现违法违规问题的，督促相关地区和单位限期依法依规整改到位，并将排查和整改结果于2017年10月底前报送财政部。从其要求可以看出，对于整改的要求是没有新老划段的，即违法违规就要整改！但87号文中缺乏整改合规的具体标准，银行配合整改难度较大。

随后，各省、市、自治区财政厅下发排查整改工作方案，基本按87号文的要求进行重点排查，但从各县、地级市上报的排查报告上看，能真正承认变相融资、违规举债的极少，部分地方政府通过收回承诺函、担保函或单方面撤销政府购买服务协议等方式进行了整改，其余基本上持观望态度。而金融机构受地方政府整改进程的影响，在整改上基本处于被动等待的状态。更为遗憾的是，某些金融机构还在87号文发文后继续发放负面清单类贷款，存在巨大的监管风险。

2018年6月26日，财政部就新的《政府购买服务管理办法》进行征求意见，在征求意见稿里，并未延续87号文对棚改和易地扶贫搬迁工程項目采取政府购买服务运作的豁免规定，政府购买服务进一步回归本源。

2.6 监管部门的检查情况与发现问题的整改方式。

以2017年1月9日财政部发函银监会《关于请依法处理部分金融机构违法违规行为的函》（财预函〔2017〕7号）为标志，财政部掀起对金融机构“存在要求地方政府违法违规担保或配合地方政府违法违规举债行为”的问责，建议银监会进一步核实情况，“严肃追究相关金融机构的责任，必要时督促金融机构对有关责任人尤其是授信管理人员严肃问责”，其中建行驻马店分行2015年9月向驻马店市公共资产管理公司发放基建贷款6.4亿元，驻马店市人民政府通过政府会议纪要，承诺将贷款本息列入市财政中长期规划和政府购买服务预算，市财政局据此向建行驻马店分行出具承诺函。2017年2月28日驻马店银监局给予建行驻马店分行“违规要求地方政府提供担保”罚款30万元。此后在审计署、财政部的多个对地方政府违规案例的通报上，政府购买服务融资多次出现。

从目前已经公布的违规案例的整改来看，主要采取的整改方式是撤回出具的相关文件/承诺函/协调函，撤销将融资资金纳入本级财政公共预算的决议，明确有关贷款本息不纳入中期财政规划和政府购买服务年度预算，解除政府购买服务协议，变更担保单位，偿还债务/提前兑付借款本金及收益，处理责任人等等。

3 对政府购买服务融资业务的管理建议

3.1 认真学习贯彻中央文件的精神，正确开展业务。政府购买服务肩负着转变政府职能、改善公共服务供给、推进现代财政建设的重要责任，要认清政府购买服务的概念和初衷，厘清业务边界，增强识别能力，有效防范实践操作中的异化和套利，回归政府购买服务本源，促进政府购买服务融资的健康发展。

3.2 充分理解高层整治地方政府违规举债问题的坚定决心，积极整改，降低监管风险。金融机构应加强与当地政府的沟通，及时掌握政府整改意向，落实融资的保障措施，针对地方政府消极整改和整改弱化保障等现象，应研究制定对策，持续推进存量违规业务的清理整改工作，确保融资业务整改合规。对于87号文之后仍然发放的负面清单上的政府购买服务融资，要采取有效措施及时落实整改，降低监管风险。

3.3 对法律要有敬畏之心，要严格落实国家相关政策制度的规定，纠正违法违规信贷投放行为。未来凡是涉及到政府融资问题的业务，要更多以国发〔2014〕43号文《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》和2015年新预算法作为总体合规要求的框架，才会更加安全可靠。

（作者单位：中国农业银行审计局广州分局）