社会政策范式转型视阈下的农民工市民化

秦赫蔓

摘要：社会政策范式转型是指涉及公民福利的政策行为中核心理念的转变。中国的社会政策范式转型表现为从二元分割的碎片式政策向普惠型一体化政策的转变。中国社会政策范式转型中的矛盾和困境凸显在农民工问题中，表现为地方政府为主实施中央的一体化政策时，难以惠及并地流动的农民工。人口城镇化进程中对农民的赋权分为农民的农民工化、农民工的市民化和去农民工化三个层次;农民工的市民化是中国社会政策范式转型的阶段性目标，其终极目标是去农民工化。

关键词：社会政策;范式;农民工一体化

在中国的城镇化进程中，建立在传统体制下的城乡分割的社会政策在实施中矛盾和困境日益凸显，这些矛盾和困境集中体现在农民工这一群体的形成及其日益边缘化的现实中。从城镇化的本质是“农民的市民化”这一涵义上来看，我们可以将中国的城镇化进程分为前、中、后三个时期，目前处于城镇化中期。城镇化前期的特征是农民的农民工化，城镇化中期的特征是农民工的市民化，而城镇化后期的特征则是去农民工化。农民工这一边缘化人口的大量涌现源于中国的工业化进程与城镇化进程的分离，它是研究中国的社会政策范式所面临困境及其转型必要性的一个基点。

1社会政策范式转型的内涵

“政策范式”概念是政治学家彼得·霍尔在研究公共政策制定的过程中，借鉴库恩（ThomasKuhn）的科学范式概念提出来的。根据霍尔的定义，政策范式是镶嵌在政策制定者头脑中的知识框架，它不仅支配着政策目标和政策工具的选择和设置，而且还决定着政策制定者对其想要解决之问题的认识。一个政策范式如果不能提供解决问题的适当方式，它就会变弱，从而出现范式转型。由于范式是一套公认的核心理念，也就是“共识”，因此，范式的转型不是一件容易的事情。按照霍尔的分析，范式转型是社会学习过程的一部分。所谓社会学习就是为了解决政策问题而进行的对新理念的集体探寻。这种社会学习视角的政策范式转型理论所强调的是任何强制性政策的背后都有诱致性因素。换句话说，政策范式转型在本质上是诱致性的，是在政策参与人认知改变的基础上发生的。

2 中国的社会政策范式及其转型

新中国的工业化是在计划经济体制下起步的，因此没有像市场经济国家一样形成相伴而生的以“农民的市民化”为标志的城镇化。改革开放前的中国虽然已经开始了工业化的进程，但是并未启动城镇化的进程，因此这段时间仍可视为前城镇化时期。前城镇化下的中国是一个典型的二元化的社会，其社会政策范式也呈现出二元分割的特征，表现为：市民有专门针对市民的福利政策;农民有专门针对农民的福利政策。针对城镇职工的福利政策行为已经具备了工业化时期官办保险的某些基本特征，而针对农民的政策行为则主要体现为“扶贫”和“五保”等字眼下的官办或集体济贫事业。

前城镇化下中国的社会政策呈现出“碎片式政策”的某些特征，但其成因与市场经济国家中的雇主与雇员间的协商博弈毫不相干，它纯粹是政府单方面决策的结果。在计划经济体制下，国家权力对社会生活深度介入，经济社会资源由各级行政化组织所控制，政府有权对所辖范围内的一切资源进行任意调配，并且通过行政的手段将个体行动者追求个人福利的自由剥夺。这个时期中国社会政策的核心理念是国家主义价值观，它把促进国家发展的经济政策与关涉个人福利的社会政策放在同一任务体系下设计和实施，并使经济政策处于优先地位。这样，在“赶超世界先进水平”和短缺经济的双重压力下，社会政策越来越向与国家的工业化发展密切相关的城市人口倾斜，原本以促进公平为目的的社会政策却成为加大城乡分化和不平等的工具。

3构建农民工市民化成本分担机制，促进农民工市民化健康发展

农民工市民化成本分担机制是指成本承担主体基于责、权、利原则的一种成本分割方式。建立农民工市民化成本分担机制，旨在消解我国人口城镇化进程中的职责不清、负担不均、待遇不公问题，通过分解落实，以快速推进农民工市民化。我国农民工人数庞大，若全部市民化成本由政府财政负担，将对公共财政支付能力形成巨大压力。根据冯俏彬的测算，我国如在2020年解决农民工市民化问题，各级政府每年新增财政支出将超过2260亿元。①因此，应建立政府、企业与农民工“三位一体”的社会成本分摊机制，合理划分政府、企业和个人之间的责任，形成合力、兼顾效率与公平，构建多元化的农民工市民化成本分担机制。同时还应建立综合协调机制、动态互补机制和监督考核机制以促进农民工市民化成本分。

（一）建立农民工市民化成本分担协调机制

经验表明，农民工市民化只有在政府主导、多方共同参与的情况下才能完成，因此，亟需建立主体明确，权责明晰。利益共享的农民工市民化成本分担协调机制。合理分配中实政府，地方政府、企业、社区和农民工等不同主体的责任、义务。在这一多主体，多层次、多内容的利益博弈中，政府要创新社会政策，制定科学的实施方案和各方能接受的办法。统筹协调各责任主体之间的投入—收益关系。根据经济发展速度，优化配置社会资源，使其成本分担科学合理获取利益均等分享，以促进农民工城镇落户进程。农民工市民化分担机制需要协同各种关系和利益，做到均衡、协商和共赢。

（二）建立农民工市民化成本分担动态平衡调节机制

新型城镇化是不断推进的，农民工市民化也起逐步实现的，因此，在农民工市民化成本分担中，要根据当前的经济增长程度、人民生活水平、农民工劳动收入状况和进城落户意愿等要素。建立动态平衡调节机制。由于农民工市民化成本具有阶段性、动态性、不平衡性以及公共政策决策的非线性特征，拟基于非线性机制转换模型中的平滑转换自回归模型，构建成本分担机制动态决策模型。②

在农民工市民化过程中，政府和企业需要投入一定数量的社会成本。因此，政府要通过精算方法，科学地预测当前和未来一段时间内农民工市民化成本的演变趋势，做到公共财政支付能力与农民工市民化规模的协调发展。

（三）建主在民工市民化成本分担绩效考核机制

已有研究表明，农民工市民化的社会成本大致位于10-20万元之间，支出项目众多。因此，政府建立农民工市民化成本支出绩效考核机制势在必行，以保证成本开支的合理化使用。一是对农民工市民化的公共财政投入，资金到位及使用情况进行事前公示，让全体农民工和市民都清楚明白。二是政府审计部门要时成本支出进行财务核算，对成本使用情况进行跟踪调查。确保账目清楚和支出规范。三是对农民工市民化成本投入进行绩效考核，以发挥有融资金的使用效益。③四是党的纪委和政府监察部门要严格监督农民工市民化资金使用过程，防止各种扯皮推诿，衔接脱节或违法违纪现象的发生。

（四）加强社会政策创新力度，不断提高农民工的市民化成本承担能力

推进农民工市民化还存在着诸多制度障碍，需要在户籍、就业、社会保障等方面的制度创新。在农民工社会政策创新过程中，政府的政策选择应从控制型向整合型，消极型向积极型，干预型向发展型，选择型向普惠型转变，不断完善农民工市民化社会管理制度，努力提高公共服务均等化水平。

参考文献：

[1] 李海波，仇保兴.城市级别对农民工市民化倾向的影响[J].城市问题，2019（11）：20-29.

[2] 俞林，印建兵，许敏.新生代农民工市民化约束因素及价值感知驱动模型[J].人口與经济，2019（06）：14-27.

注释：

① 苏群，李潇.农民工市民化能力对定居意愿的影响及群体差异——基于中国劳动力动态调查数据的分析[J].湖南农业大学学报（社会科学版），2019，20（05）：55-61.

② 姚杰，杜晨阳.山东省农民工市民化公共成本测算研究[J].平顶山学院学报，2019，34（05）：97-104.

③ 王佳妮，矫立志.城镇化与农民工人力资本收益率地区差异研究[J].合作经济与科技，2019（22）：10-13.

（作者单位：青岛大学）