对我国行政复议制度的几点思考

2019-10-18张彩霞

法制与社会 2019年28期

摘要行政复议制度是为了更好的帮助行政相对人的权利得到救济，可以有效的防止行政机关的权力对于相对人的侵害。文章以我国的行政复议制度为分析对象，首先介绍到行政复议的概述，接着阐述了我国行政复议制度中存在的缺陷，最后论述了我国行政复议制度完善对策，以便可以更好的完善我国行政复议制度，更好的维护合法权益。

关键词行政复议权利救济行政相对人

作者简介：张彩霞，河北省沧州市运河区司法局，三级律师，研究方向：行政法。

中图分类号：D621 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.10.055

2017年《行政复议法》修订，对行政复议机构设置、职权等进行了完善。行政复议在行政活动中发挥着非常重要的作用，但是随着我国国情的不断变化，行政复议制度在很多方面也出现了问题，需要对行政复议制度的不足予以完善。

一、行政复议概述

对于行政复议的定义，不同的学者有不同的见解。一些学者认为行政复议是公民或者法人认为其合法权益遭受侵犯，向上一级行政机关或者是有法定权限机关提出申请的行为。还有一些学者认为行政复议是行政机关基于当事人的申请，依法对争议的行政行为进行审查，是一种准司法行为。结合不同学者有关行政复议的概念，本文认为行政复议主要是指公民法人或者是其他组对行政机关的行政处理决定有意见，认为“侵犯其合法权益”，向行政机关提出要求重新处理的一种制度。行政机关的具体行政行为侵犯公民、法人、其他组织的合法权益时，行政相对人或者是利益相关主体就具体的行政行为而向主管的机关申请，由复议机关按照法定程序对引起争议的具体行政行为的合法性和适当性进行审查并做出相应的裁决。

二、我国的行政复议制度存在的缺陷

2015年我国的《行政诉讼法》进行了修订，2017年《行政复议法》修订，在修订的期间我国的各地针对实际情况也进行了不同形式的探索，如在行政复议委员会的设立、管辖权、程序等方面都形成具有当地特色的模式。但是同时我国等行政复议改革的实施过程中也出现诸多的问题。

（一）行政复议组织机构设置问题

我国新修订的《行政复议法》中第28条对行政复议的活动规则进行了规定，行政复议委员会的建立能够有效的解决以往的“审而不决”的问题，行政复议委员会吸纳体制外的人员参与行政复议的活动中，有效的维护行政相对人的合法权益，保障行政复议的中立性。但是同时实施存在一定的问题：

一是基层的行政复议委员会的组织存在专家资源缺乏的现象。行政复议委员会的成员中，常任委员是法制办人员、非常任的委员为法学专家、律师、人大代表以及政协委员等，在一二线城市的人才充足供给的情况下，能够保障行政复议工作的正常开展，但是在偏远山区、经济落后的地区人才缺乏，导致行政复议委员会的组成人员依然还是原来的法制办的工作人员，与《行政复议法》立法中设置行政复议委员会的初衷背离，导致行政复议制度的效用难以彰显。

二是行政复议委员会的非常任委员的效用发挥不足。非常任委员的人员构成主要是吸纳一些社会上优秀的专业型的人才，如教师、律师、退休的法官等。非常任委员能够发挥自身的专业优势，切实有效的解决行政争议纠纷问题。同时，法制办在处理复议案件时，哪种类型的案件交由何种结构的案审会是由法制辦决定。同时，行政复议委员会的非常任委员可能一年只参加一次的案审会，属于兼职工作，参与度并不高。行政复议案件的实际审查人员依然是行政复议机关，导致行政复议委员会成为咨询组织，委员会的成员投票沦为形式。

三是行政复议委员会解决的是法律问题。我国的行政复议制度改革的主要目的是改善行政复议的权威性不足问题，通过专业性的人员的加入，如退休的法官、律师、高级教师等专业性的人员加入到复议的审议过程，更多的发现行政复议案件中的法律问题，提出有专业性的解决意见，减少政府在行政复议案件中的法律适用错误的现象。但是从现有的行政复议制度上看，行政复议委员会在功能定位上主要是解决法律问题，而不涉及事实问题，在案审会的过程中，专家委员探讨的焦点在于法律问题，而事实的问题属于法制办工作人员处理部分，导致行政复议委员会演变成为咨询机构。

（二）行政复议管辖权问题

新修订的《行政复议法》中规定的相对集中的管辖权主要是由本级人民政府的法制办、法制局管辖，容易衍生新的问题。

一是行政复议选择权问题。根据旧《行政复议法》的规定，行政复议的申请人可以选择的复议机关为本级政府部门或者是上一级的主管部门，这一制度的设置初衷是让申请人能够根据自身的意愿进行复议机关的选择，新修订《行政复议法》中将行政复议的管辖权归于法制局（法制办），申请人缺乏自主选择权。

二是与《行政诉讼法》存在一定冲突。我国的《行政诉讼法》中规定行政诉讼的被告主体是做出具体行政行为的机关，但是《行政复议法》中规定行政复议的管辖权由法制局（法制办）统一行使，如果是法制局应诉，但是法制局并不属于做出具体行政行为的机关，主体并不符合，如果是由盖章的具体行政行为做出部门应诉，但是在行政复议中做出具体行政行为的机关并不参与案审会，对于案件的后续发展并不清楚，二者之间存在冲突。

（三）行政复议程序不便于实际操作

第一，偏向于书面的审查方式。根据我国行政复议法的规定，行政复议原则上采用的是书面审查的办法，但是如果申请人提出要求或者是行政复议机关认为必要的，可以向相关人员调查情况。行政复议的书面审查主要是指对复议案件不传唤申请人，也不传唤被申请人，同时不传唤证人和鉴定人，不进行辩论也不进行调查，只是对案卷进行查阅。书面审查有自身的优点，例如快捷，有助于提高效率，但是任何事物都具有两面性，有优点也必然存在缺点，行政复议在追求效率同时也丧失了公正性。

第二，非司法的复议程序。当前，我国的行政复议制度，把行政复议等同于行政系统内部的自我纠正制度，由此可见其带有相当浓厚的行政化色彩。正是由于我国的行政复议程序并不是司法化的思想，这就使得行政复议可能先天不足，例如行政复议机关在对案件进行书面审查之时可能就会先入为主，而且行政复议的程序又非常的简单，对于行政复议的证据制度规定有非常笼统。

三、行政复议制度的完善建议

（一）建立独立的行政复议审理组织

第一，职权范围。在行政复议过程之中，行政复议的职权范围举足轻重。行政复议的审查组织在审查相对论的复议申请之时，需要认真查看其申请是否符合复议的法律规定，如果符合需要做到尽快立案复议，如果不符合需要依法规定将该复议，尽可能的告知行政申请人采取其他的救济方法。与此同时，行政复议的审理组织不仅仅有权对复议的案件真实性进行审查，同时也有权审查与复议案件相关的证据是否真实有关联。这样的审查主要可以采用书面的审查方式，同时也可以对相关人员进行询问。

第二，组成和议事规则。行政复议的审理组织在组成方面也非常的重要，首先应当加强复议组成人员的素质，可以聘请高校的教授或者是社会的有识之士参与其中，其比例不能低于整个团队的50%，可以保证复议成员的知识成分充足，同时又可以增加其独立性和公正性，有助于帮助行政复议当事人获得公正的法律支持。同时，需要加强议事规则的规范，复议审查机关的决议需要经过复议组织的会议决议才能生效，会议的召开需要有50%以上的人员出席，并且经过出席一半以上的人员通过才能够生效。在复议表决之时，需要根据一人一票的思想来进行表决，任何人都不存在表决票之外的任何特权，不得设置领导同意制度。

（二）集中行政复议案件管辖

《行政复议法》修订中采用相对集中的行政复议管辖权具有一定的进步性，能够有效的改变以往的混乱以及人手不足的问题，也能推动行政部门内部形成专业化、专门性的解决行政复议问题的组织体系。虽然在实践中存在一定的问题，比如申请人的自主选择权问题以及与《行政诉讼法》的衔接问题，但是这些问题的存在与相对集中管辖权带来的优势相比，并不是不能妥善的解决。

一是針对申请的自主选择权问题，相对集中的行政复议管辖权的设置，虽然看似剥夺申请人的复议自主选择权，但是能够改变以往的申请人摸不清行政复议申请部门而走向信访、诉讼的弊端。针对这一问题的解决，可以在集中行政复议案件管辖权的基础上，针对不同的行政复议案件进行大平台下的分类处理，如借鉴佛山市法制局的管辖模式，复议机构集中各个行业、部门的专业人员，不同的复议案件、不同的争议焦点进行专门性的处理，妥善解决专业化问题。

二是与《行政诉讼法》的诉讼主体衔接问题，现有的规定存在一定的冲突，需要对法律法规进行修改，以保障行政复议制度的有效实施。

（三）健全行政复议程序

第一，不断完善行政复议的受理。受理是行政复议启动的首要环节，完善受理程序也是整个行政复议程序的重要基石。首先，行政复议的受理应当由复议主体是否适格、复议的标的是否合法等等问题进行展开。例如，在申请方式方面，申请方式不仅仅可以通过书面口头等形式，还可以通过其他的多种形式来进行申请。其次，复议的受理地点也可以根据申请的方式不同而进行变通。如果是口头提出或者是邮寄的方式送达，受理的场所可以是行政机关的办公室，如果是电话或者是通过邮件的方式进行送达，那送达到特定的电子系统就算送达。

第二，建立以查清案件事实为基础的行政复议审查方式。行政复议需要解决的是行政争议，而行政争议的矛盾焦点就在于行政复议机关对于案件事实的审查不清，造成了行政相对人对于复议结果的情形并不服从。为了可以更好的澄清事实，我们可以建立起以书面审查方式为主，复议听证、质证辩论、证据审查为辅的综合审查方式，通过这一综合审查方式不仅仅可以更好的案件事实进行澄清，同时还可以增强审查的公开性和透明性。