行政机关负责人出庭应诉制度研究

摘 要 2015年5月1日起实施的新《中华人民共和国行政诉讼法》第三条明确了行政机关作为被告时，该单位的负责人须出庭应诉的创举得到了肯定。民众的反应也越来越好。但该制度仍然存在诸多问题，如，实践中行政机关负责人出庭率有所提高，但真正出声的却很少见，负责人相互推诿不出庭等问题。

关键词 行政机关 负责人 出庭应诉

作者简介：韦柳群，三峡大学法学与公共管理学院研究生，研究方向：诉讼法学。

中图分类号：D925                                                            文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.10.010

若想司法水平不断的提高就离不开制度的创新，随着社会的发展新事物的出现，人民群众的法律意识逐渐提高，为了使法律适应不断发展变化的社会需要，国家在本次的《行政诉讼法》修改中，体现了科学民主符合人民群众期望的新举措。明确提出的了行政机关作为被告时，该行政机关的负责人必须到庭参加诉讼。这一制度不仅体现了中国人的智慧。也从告官不见官转变到告官见官的改革。

行政机关负责人基于法律的规定不得不到庭参加诉讼。这种被迫出庭应诉的政策，也存在一定的弊端。主要表现为行政机关负责人并非真真正正的参与庭审的辩论，出现行政机关负责人到庭应诉，但在整个庭审中并未积极参与法庭辩论，甚至整个庭审中保持沉默，无法达到法律所要求积极参与法庭辩论的效果。还在存在出庭应诉的负责人具体包括谁，什么时候该这个负责人出庭什么时候该那个负责人出庭的问题，相互间没有严格的要求，导致了各负责人之间对谁该出庭模糊不清。针对这些问题本文将通过结合实践的例子及相关的司法解释提出一些改善的办法。

一、行政机关负责人出庭应诉制度的概念

原告对行政机关作出的具体行政行为不服或经过上级机关作出行政复议后仍不服，原告以作出具体行政行为的行政机关或作出行政复议的机关为被告向法院起诉。法院受理后向被告送达相关文书证据材料后，确定开庭审理时间后把开庭传票送达行政机关。行政机关收到开庭传票通知书后，行政机关的负责人以行政机关的名义按开庭传票规定的时间到指定的地点参与开庭审理的诉讼活动。

二、行政机关负责人出庭应诉的本质

行政机关负责人出庭应诉，不应只是负责人或法定代表坐在法庭的被告席上，从庭审开始一声不吭到庭审结束。按通常的理解，行政机关负责人出庭应诉，应是：“出庭”和“应诉”的结合。出庭是要求行政机关负责人在法庭开庭审理时，负责人需出庭参加庭审活动。应诉，要求出庭的负责人要行使自己的权利，如针对原告提出的事实理由，证据等作出回应，而不是人坐在庭上，一聲不吭。行政机关负责人出庭应诉的本质要求是：既要出庭又要出声，既要出庭又要出效果。这才是真真正正的实质性参加诉讼。

三、行政机关负责人出庭应诉制度的形成

在修改行政诉讼法的初期，关于是否把行政机关负责人出庭应诉制度上升为法律有很大的争议。认为行政机关出庭应诉是不是违背了当事人有委托代理人出庭的权利。行政机关既然是被告，那么，被告就享有法律上赋予委托代理律师出庭的权利。若要求行政机关负责人必须出庭应诉，这限制了被告委托诉讼代理人的权利。是否导致民众产生误读“我告的就是坐在被告席上的负责人”。行政机关负责人出庭应诉制度起初并未出现在一审稿，是在二稿和三稿中形成确定下来的。

（一）行政机关负责人出庭应诉制度的适用过程

1989年全国人大制定通过了《行政诉讼法》，由于当时大家对法律的认识不够，以为在行政诉讼中，行政机关为被告，负责人以行政机关的名誉出庭在被告上的这个负责人就是被原告起诉的人。出庭应诉的行政机关负责人也会认为对自己影响不好。群众也认为坐在被告席上的负责人就是有错的人。这些错误的认识导致1989年通过的《行政诉讼法》规定行政机关出庭应诉难度很大。当时在实践中，行政机关经常缺席屡见不鲜。为了改变作为被告的机关单位负责人从害怕到庭参加诉讼到愿意坐在法庭上与原告直接进行对话。避免原告对被告矛盾升级，法院不得不采取一些措施，如向当地政府提出司法建议，要求作为被告的机关单位负责人到庭参加诉讼。在法院的强烈要求下，各地政府也制定了相关文件，提出行政机关的负责人应到庭参加诉讼的意见。基于此行政机关负责人出庭应诉制度也慢慢的为大家所熟知。

（二）负责人出庭应诉制度的确立

行政法实施多年以来，大家对行政法的研究越来越多。通过不断的探索之后，各地法院及政府对是否把被告单位的负责人出庭应诉在法律作出明确。当时在考虑是否把行政机关负责人出庭应诉制度在行政诉讼法的确立有很大争议，有学者表示应该纳入法律的范畴，也有学者提出反对的观点。在这种背景下，中央也通过文件的方式对该制度予以肯定。全国人大常委会于2014年11月1日通过的关于修改行政诉讼法的决定，在新的《行政诉讼法》①明确规定：行政机关负责人出庭应诉制度。这表明了我国行政机关负责人出庭应诉制度真正的被纳入了《行政诉讼法》的范围。被告机关单位的负责人到庭参加诉讼制度在法律上得到认可。

四、负责人出庭应诉的基本要求

2017年11月13日《行诉解释》发布这次的修法，明确了被告机关单位的负责人到庭诉讼制度。被诉行政机关的负责人出庭应诉制度展现了行政诉讼法的庄严神圣性。促进了行政纠纷的实质性化解。《行政诉讼法》解释再次明确被告机关单位负责人到庭参加诉讼的详细要求。

（一）放宽行政机关负责人出庭范围，保障制度落实到位

被诉单位的管理人负责人需要解决的各项业务任务重，考虑到司法实践的实际需要。这次新修改的行政诉讼法及行政诉讼法解释增加了被告单位负责人的人员范围。把从之前的只有两类人能以行政机关名义到庭参加诉讼，既该单位的正职和副职负责人。现在由原来的两类人再增加为其他参与的分管负责人。行政机关负责人不出庭应诉的不能只委托律师出庭。被告单位负责人到庭参加诉讼的可以委托律师出庭。

（二）行政机关负责人应当出庭应诉的情形

新修改的《行政诉讼法》及司法解释规定被告单位负责人出庭应诉制度。该机关单位是被告的，那么该单位的负责人应当到庭参加诉讼。其中，负责人是指被起诉单位的正职负责人和副职负责人以及新行政诉讼法规定的具有行政编制的公职人员。被起诉单位的正职负责人和副职负责人必须到庭参加诉讼的案件类型如下：解释涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件以及人民法院书面建议行政机关负责人出庭的案件，被诉行政机关负责人应当出庭。

（三）负责人不出庭的例外

行政机关负责人出庭应诉制度要求行被告单位的负责人到庭参加法庭诉讼是常态，有正当原因无法到庭参加诉讼是例外。因此，被告单位应在法院审理案件时安排符合出庭条件的人到庭参加诉讼，若因特殊原因不能准时到庭参加法庭开庭审理的，必须向法庭提交书面的情况说明，而且要盖上被告单位的公章，或被告单位的主管人签字确认。如被告的单位无法说明理由，或者该理由不成立的。法院可根据情况向有关部分提司法建议。有关机关可根据情况作出处理。

（四）明确不出庭应诉的不利后果

行政机关被起诉后，应派相关负责人或主要负责人到庭参加法庭的审理。这不仅体现被告与原告享有平等的权利也是义务。当一项制度即是权利又是义务时，被告没有自由选择的权利。因此，当该单位被起诉后，应严格按照法律的要求到庭参加诉讼。对被告单位的负责人不按法律规定到庭参加诉讼的，相关的管理机关可依法对该单位负责人作出处罚的决定。

五、行政机关负责人出庭应诉的现状及问题

经过多年的努力与多方的合作。党和政府也越来越重视行政机关负责人出庭应诉的问题。在2014年新修改的行政法以及之后的行政诉讼法解释把行政机关负责人出庭应诉上升为法律。坚持行政机关负责人出庭是常态，行政机关工作人员出庭为例外，明确何时委托律师出庭的具体规定。经过实践表明，这些规定改变了以前行政机关负责人不出庭应诉为常态，出庭为例外的状态。实现了民众“告官见官”的美好愿望。但行政机关负责人出庭应诉制度还存在诸多问题。

（一）行政机关负责人出庭不出声普遍

自新《行政法》以及之后的《行诉法解释》相继对行政机关负责人出庭应诉制度作出规定。很多行政机关负责人为了不违反法律的规定，或者为了不影响自己的各项考核出于应付的心理参加庭审活动。行政诉讼要求参加诉讼的人需具备一定的专业性知识，而行政机关负责人是常年从事行政工作，可以说是行政领域的专家。在庭审中，行政机关负责人发表自己的看法对庭审活动的帮助非常大。然而，在实践中行政机关负责人出庭不出声，出庭不出效果的情况普遍存在。行政机关负责人出庭应诉应做到实际参与法庭的辩论，对案件事实作出回应。只有做到既出庭、又出声、还要出效果三者结合才能算正真达到行政机关负责人出庭应诉制度的要求。

（二）各负责人之间相互推诿，不愿出庭

受传统思想的影响，民众一直对告官有畏惧的心理。在早期民告官的案件基本不存在。随着社会的进步发展，政策的转变，民告官的案子越来越多。并且要求告官要见官，新修改的《行政诉讼法》增加了行政机关为被告时，作为被告的机关该单位的负责人应到庭参加诉讼。这也让很多人误认为“告官见官”即是坐在被告席上的那个人就是我告的官。这也影响行政机关负责人出庭应诉的积极性。增加了行政机關负责人的范围，导致各负责人间都不想出庭应诉或随意安排一个在编的工作人员出庭应诉的情形，不利于法庭审理。

六、行政机关出庭应诉存在问题的原因

（一）行政机关思想认识错误

行政机关负责人出庭应诉是硬性要求。行政机关负责人应该树立正确的认识。正确理解行政机关负责人出庭应诉的要求。扭转错误的思想，把出庭应诉当作一件光荣的事来做。被告单位负责人到庭参加诉讼有助于全面客观真实的了解案件事实，发现自己执法的问题所在，从而也能起到从源头扼杀错误执法的行为。不能简单的认为行政机关负责人是否出庭应诉对法庭审理毫无影响，委托律师出庭就可以了。不能错误理解为行政案件的审理就是证据采纳和法律适用的问题，负责人是否出庭应诉毫无关系。

（二）行政机关负责人出庭的顾虑未消除

行政机关负责人出庭制度的出台，导致了行政机关负责人被迫出庭应诉。一是中国传统的思想认为谁要是参加诉讼，不管是原告还是被告都受到邻里的排斥，大家一致认为到法院起诉或接受审判的人都不是什么好人。这种思想深深的植入大家的心里，导致行政机关负责人对出庭应诉有一定的顾虑。认为自己坐在被告席上是一种丢面子的事情。二是害怕与群众为敌，很多群众对法律的了解不够，常常误以为坐在被告席上的人就是被告，不了解行政诉讼的特殊性，行政机关负责人担心被群众误解选择逃避出庭。三是行政机关负责人出庭应诉担心自己在庭审的表现不好影响自己的名声，或者其他工作人员出庭不敢轻易发表看法，害怕单位领导的批评。

（三）法律概念不明确

学者对“被诉行政机关”概念的存在不同的理解。在一审中的被诉行政行为的行政机关负责人出庭这点无异议。行政机关不服一审判决上诉，那么，该如何认定该单位的地位到底该不该认定为“被诉行政机关”仍有不同的观点。有认为在一审的诉讼时，被告是行政机关，那么该单位是被诉行政机关。但在二审和再审的诉讼中，行政机关不服一审判决提起诉讼，此时行政机关是上诉人，不是被诉机关，那么负责人是否还出庭存在异议。

七、完善负责人应诉的措施

（一）注重学习法律知识，培养负责人出庭应诉的水平

重视学习，提高认识。通过参加现场旁听加深法庭审理的程序，通过旁听观摩促进自己对法庭的了解，提升法律知识。参加行政法律专业知识培训班学习，提高自己对行政法方面的了解，增强依法行政的认识，明白依法行政的重要性，减少行政执法纠纷。不断的学习国家新颁布的法律知识，坚持依法办事，加强被诉机关单位负责人到庭参加诉讼。

（二）适当强化法官释明权的行使

“释名就是把当事人不清楚或存疑的问题予以解释说明，德国民事诉讼法上的释明是指根据审判长的發问，而对案件的法律关系、事实关系或证据事实加以陈述”。行政机关负责人因自己从事的是行政管理工作，对法律知识的理解不全面及法庭的审理的流程并不了解，在庭审中举证、质证、证据的证明环节不清楚，这时需要法官适当的引导。在行政机关负责人不清楚，不明确的环节予以解释。同时也对诉讼能力较差的原告有帮助。同时可以起到教育示范作用。

（三）明确行政机关负责人不出庭应诉的法律后果

被诉单位负责人出庭应诉也是体现民告官要见官的基本要求。负责人出庭应诉可以直接和当事人对话，缓和矛盾的冲突。

这就要求被告机关的负责人应当出席法庭审理，在司法实践中，被告常常选择逃避不出庭应诉，阻碍了司法审判的顺利进行。在这种情况下，我们的制度必须作出规定，对无正当理由无故不出庭应诉的行政机关负责人作出一定的惩罚。只有具有一定威慑力的制度才能引起行政机关负责人的重视。没有绝对的权力也没有绝对的义务，有权力就有义务，权利可以放弃，但义务必须履行。笔者认为对积极履行出庭义务的负责人且在庭审中表现出色的可以予以一定的奖励，通过奖惩的办法鼓励被告单位的负责人到庭参加诉讼。未按要求出庭应诉的单位负责人予以一定的惩罚，采取“恩威并用”的方法激励被告单位负责人到庭参诉。从而达到该制度要求的目的。

（四）机关单位负责人应正确认识出庭应诉制度的内涵

各机关单位应加强对“负责人出庭应诉制度”的学习，真正领会该制度的内涵。定期学习法律法规政策，关心和了解人民群众热切关注的问题，正确认识《行政诉讼法》这一制度的要求，出庭的负责人应按法律的要求高规格高质量的完成出庭任务。争取让人民群众满意。只有通过学习理解该制度的内涵才会真正的从过去的“出庭不出声”转变为“既出庭又出声还出效果”的正确轨道上。从过去的不愿出庭应诉到主动出庭应诉的蜕变。

注释：

①本文除特殊注明外，所指《行政诉讼法》均是2014年修正后的新法。

参考文献：

[1]章志远.行政诉讼中的行政首长出庭应诉制度研究[J].法学杂志，2013（3）：94-104.

[2]吴小同.行政机关负责人出庭应诉制的反思与重塑基于《行政诉讼法》第三条第三款的解释[J].苏州大学土健法学院报，2017（4）.

[3]江必新.详解新《行政诉讼法》司法解释.2017年2月7日.

[4]张卫平.转换的逻辑民事诉讼体制转型分析[M].北京：法律出版社，2007年版，第83页.