财政专项基金风险控制矩阵式审计的探索与应用

[摘 要]财政专项基金区别于一般基金，通常是由多个来源集聚而成的大额基金。由于财政专项基金的违规使用现象频发，账户管理难度又相对较大，财政专项资金风险控制审计面临审计实施耗时耗力、风险归责到人较困难、缺乏专家协助审计等一系列问题。在加强专项基金风险控制矩阵式审计时，应当形成有效的制度策略，优化绩效评估体系。

[关键词]财政专项基金;风险控制;矩阵式审计

[中图分类号]F239.41

财政专项基金是由国务院批准设立的，政府专项基金通常通过拨款资助及资本金投入等方式，实现对企业单位的引导扶持。目前，财政专项基金不同于直接补贴，往往有着严苛的基金管理要求，无论是基金的数量、用途还是支付补贴方式等均有严格限制。目前，我国的财政专项基金通常用于中小企业的产品研发及技术应用，中小企业社会公益性活动的开展，也会得到政府财政专项基金的直接资助。

1 财政专项基金风险的形成与评估

1.1 财政专项基金风险的形成机理

中央政府与地方政府的财政权力和处事权力并不完全对称。从目前的发展来看，政府部门处理财政事务时，公共服务能力及财政决策能力等都是有限的，在财政支出压力不断加大的当下，政府部门需通过多种财政来源实现财政风险的规避。但由于财政专项基金的获取往往是多个来源的大额基金，多元化的利益主体使得风险责任界定并不明晰，在政府部门财政专项资金使用管理的风险规避意识较为薄弱时，财政风险就会不断积聚并扩大，政府部门使用管理财政专项基金的风险成本有所增多，财政专项基金风险由此产生。

1.2 财政专项基金风险的评估

目前政府财政专项基金风险主要来源于金融机构债务增多及赤字增加两方面，由于社保基金的缺口限制了政府财政资金管理的预算，财政专项基金风险评估难度随之加大。从目前的发展来看，政府部门的专项基金数额庞大，财政专项基金风险对政府部门产生的影响也是比较明显的。结合财政专项基金风险评估结果，政府部门需要应对已形成的财政专项基金风险，在综合中央政府及地方政府的财政权力下，实现对地方财政专项基金的有效使用，对于相关风险因素的评估及规避等，都需投入大量的时间和精力。

2 开展财政专项基金审计的必要性

2.1 财政专项基金来源众多

政府专项基金的数额庞大、来源众多，财政专项基金的分配较为困难。为确保政府财政专项资金使用到位，众多基层审计人员需花费大量的时间和精力用于专项基金审计，尽管是对于单一类目的财政专项基金，也可能由于专项基金的数额较为庞大，而需要投入不少人力资源和物力资源。例如社保基金就是常见的财政专项基金，基层工作人员在加强财政专项基金审计时，需对收支过程做准确的审计排查。正是考虑到财政专项基金的来源众多，单一的财政基金审计模式并不足以适用于专项基金的系统审计，开展财政专项基金审计的必要性由此凸显。

2.2 财政专项基金违规使用现象频发

我国作为发展中国家，是世界闻名的农业大国，农业专项基金的投入及管理是尤为重要的。但从目前的发展来看，由于部分区域人疏于对农业专项基金的系统管理，地方政府的管理不力，致使政府财政专项基金违规使用现象频发。例如农业专项基金投入时，部分种植物能享受国家已有的政策优惠，却并不适用于当地的种植条件，但地方政府为了获取相应的专项基金却强行立项，这使得当地的经济发展损失明显。由于地方政府的财政专项基金管理较欠缺，贪污腐败及违法占用等现象也较为常见。

2.3 财政专项基金账户管理难度大

基于目前的发展，我国财政专项基金的账户管理难度较大，这也是开展财政专项基金审计的必要性。改革开放以来，我国的经济监管体制得到多次改革，但目前的经济监管体制仍未实现高度完善，部分财务人员对财政专项基金的使用是可能出现违规行为的。正是由于财政专项基金账户管理区别于传统管理，容易造成国有资产流失现象，在经济发展速度不断加快的当下，不法现象仍时有发生，由于乡村地方政府对财政专项基金账户管理的经验较为匮乏，乡村地方政府并不能实现资金投入的透明公开。

2.4 财政专项基金绩效评估要求高

财政专项基金数额庞大，需有政府人员做统筹规划，相关财政专项基金管理使用情况也应公开，而从目前的统筹规划及绩效评估来看，政府财政专项基金的预算公开仍未能满足群众监督要求，绩效评估要求较高的当下，开展财政专项基金审计势在必行。考慮到目前的政府政策，未能实现对专项基金使用情况的透明公开处理，这在很大程度上限制了社会各界人士对政府专项基金审计的监督管理，政策的不透明性对财政专项基金的合理使用是有极大的限制的。

3 财政专项基金风险控制审计的困境

3.1 风险控制审计实施耗时耗力

政府财政专项基金的审计面临较大的风险，风险控制审计实施耗时耗力，这在一定程度上限制了财政专项基金审计的效果。通常来说，政府财政专项基金是由上级政府拨款给各单位的，期间需要有基层审计人员进行系统规范的专业审计，但由于财政专项基金的覆盖面较广，审计覆盖范围却有极大的限制，在基层审计人员的审计工作开展不能完全适应财政专项基金风险控制审计的需求时，风险控制审计的落实效果就会与预期存在明显偏差。换言之，正是由于风险控制审计的实施耗时耗力，风险控制审计有待进一步优化。

3.2 专项基金风险归责到人较困难

政府财政专项基金的覆盖人群广泛，专项基金的使用管理可能面临一定的风险，但由于目前的专项基金风险归责到人较为困难，专项基金风险审计工作的开展便受到限制。如前文所说，财政专项基金出现违规使用的概率较大，财政专项基金一旦出现违规使用现象，专项基金的风险就会扩大化，但由于专项基金审计的处理相对困难，一旦财政专项基金出现违法违纪行为，相关事件也无法归责到个人。在政府部门未能调整专项基金审计的责任机制时，专项基金风险的责任归属会相对模糊，这也是限制专项基金审计工作开展的一大问题。

3.3 专项基金审计缺乏专家协助审计

基于目前的发展，政府财政专项基金审计工作的开展往往需要有基层审计人员共同完成。财政专项基金的覆盖领域较多，诸如工程审计、铁路审计和道路建设审计等，都需要有专业的审计知识为之提供支撑，目前的基层审计人员并不了解这些业务知识，审计工作的开展也无法达到预期要求。专项基金审计缺乏专家协助审计，相关审计工作的开展，并不能完全呈现出审计人员的专业性。同时，目前的实地考察及专家协助人才的资金费用未得到明确保障，审计专家并不愿意自费参与审计。

3.4 审计人员缺少对专项基金的效益管理

政府财政专项基金是涉及社会民生问题的专项基金，资金回笼周期相对较长，由于政府财政专项基金通常投资于大型投资项目，投资项目的评价标准相对缺失，相关审计工作也缺少明显的评估力度。从当前的发展来看，审计人员缺少对专项基金的效益管理，这使得政府财政专项基金的使用管理浮于表面，当审计人员只针对政府财政专项基金做安全性及合规性监督时，效益性监督是比较欠缺的。长此以往，政府部门会在财政专项基金使用方面，投入大量的人力资源和财力资源，专项基金的效益反馈却相对有限。

4 风险控制矩阵式审计的探索实践

4.1 形成财政风险矩阵审计的制度策略

要想在后阶段发展时提升财政专项基金风险控制矩阵式审计，就应该努力形成财政风险矩阵式审计的制度策略，从制度角度，规范风险控制矩阵式审计的工作安排。初期发展阶段，政府部门应结合政府财政专项基金审计的客观需求，确定财政专项基金可能面临哪些风险。在发展进入到相对稳定阶段后，政府部门则应根据风险控制审计的客观需要，形成矩阵式审计，将相关审计工作层层落实到位。对于可能出现的审计难题，可尝试形成制度规范并强化制度保障。

4.2 制定财政风险矩阵审计的责任机制

基于目前的发展，政府财政专项基金风险控制难度较大，风险归责到人较为困难，后续发展就应制定财政风险矩阵审计的责任机制，确保权责一体化的审计模式，能真正实现对审计人员的严格约束。除了要在财政专项基金使用之前，确定不同专项基金使用的风险审计人员外，还应该在使用管理财政专项基金过程中，结合财政专项基金的风险控制效果，确定从哪个环节开始落实矩阵式审计。所制定的财政风险矩阵审计责任机制，应根据不同部门的审计人员工作安排，确定每位工作人员的审计责任。在制定责任机制的同时，也应根据基层审计人员的审计工作开展需要，加强审计人员责任意识的培养。

4.3 强化财政风险矩阵审计的专家协助

由于现阶段发展时政府财政专项基金缺少专家协助审计，财政风险控制较为欠缺。后阶段发展时就应该努力强化财政风险矩阵审计的专家协助，由专家出面，加强风险控制及矩阵审计。一方面，政府部门应结合财政专项基金的发放及使用现状，确定哪些财政专项基金的基层审计人员并不能有效地规避风险，并在这些财政专项基金中，调配合适的专家予以辅助。另一方面，政府部门也应加强对专家协助的资金及资源支持，确保专家协助财政风险矩阵审计时专家们无须对审计工作开展相关的成本投入做过多考虑。政府方面也可聘请专家对基层审计人员做系统的培训指导。

4.4 健全财政风险矩阵审计绩效评估体系

纵观当下的发展，财政专项基金风险控制过程中，风险审计工作缺少严苛的绩效评估体系，后续发展就应健全财政审计的绩效评估体系，实现统筹规划与绩效评估的深层优化。一方面，政府部门应加强对政府财政专项基金使用管理的绩效评估，确保基层审计人员在处理相关审计工作时，能够呈现出较高的责任意识和专业素养。另一方面，政府部门也应结合财政风险审计的客观需求，细化原有的绩效指标，确保最终形成的绩效评估体系是高度适应政府财政专项基金风险控制及矩阵式审计需要的。而在审计工作开展时，绩效评估体系的相关指标也应随审计工作的开展而做出必要的调整优化。

5 结 语

在梳理财政专项基金风险的形成机理及评估后，认识到开展财政专项基金审计的必要性。考虑到财政专项基金风险控制审计面临实施耗时耗力、风险归责到人较困难、缺乏专家协助审计及缺少对专项基金的效益管理等困境，风险控制矩阵式审计的探索实践，应形成合适的制度策略，在制定责任机制后强化专家协助，同时健全矩阵审计绩效评估体系。

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[作者简介]彭白桦（1966—），女，汉族，重庆人，成都师范学院经济与管理学院副教授，研究方向：应用经济。