健全生活垃圾分类制度的法治保障

王天娇

【摘要】随着生活垃圾分类工作的开展，越来越多的城市把出台或修订相关地方性法规列入立法计划，然而，从以往情况来看，生活垃圾分类制度的法治建设和实施情况成效不足，影响制度保障功能的有效发挥。应进一步完善生活垃圾分类方面的法律体系；构建合理有效的监督机制；通过加强宣传和教育，提高人民群众对生活垃圾分类入法的认同感，从而达成良好的社会效果。

【关键词】生活垃圾分类 法治保障 监督机制

【中图分类号】D922.68 【文献标识码】A

2019年7月1日，《上海市生活垃圾管理条例》正式施行，迅速引发上海市民乃至全国对垃圾分类相关话题的热烈讨论。实行生活垃圾分类有助于推动绿色发展、可持续发展，是生态文明建设的应有之意，而生态法治又是生态文明建设的重要环节，因此，在开展生活垃圾分类工作时，也应充分重视法治建设，建立和健全生活垃圾分类制度的法治保障。

由来已久：生活垃圾分类制度在我国的法治历程

其实，法治视角下，生活垃圾分类并不是新生事物。早在上世纪90年代，《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》就提出，城市生活垃圾应逐步做到分类收集、贮存、运输和处置。2007年，建设部在其颁布的《城市生活垃圾管理办法》中，规定了违反分类要求投放生活垃圾的法律责任。遗憾的是，垃圾分类的倡议在当时远未吸引像现在这么多的目光，加上这些法律文件在相应内容上过于抽象、刚性不足，执行中又缺乏有效监督，导致生活垃圾分类虽被纳入法治框架，效果却不太理想。

随着经济发展水平的提高，生活垃圾急剧增多，实行生活垃圾分类的现实紧迫性也越来越强。2016年底，习近平总书记在主持中央财经领导小组会议时强调要形成以法治为基础的垃圾分类制度。2017年，国家发改委会同住建部发布《生活垃圾分类制度实施方案》，指出应推动实施生活垃圾强制分类的城市出台相应的地方性法规、规章。可见，相较之前，这一轮生活垃圾分类工作增加了“强制”的字眼，更为注重制度化、规范化，正是在这样的大背景下，《上海市生活垃圾管理条例》被制定并通过。

尽管条例的施行引发了空前的热议，但这并非首部涉及生活垃圾分类的地方性法规，北京、广州等城市早已出台过类似的生活垃圾管理条例。另外，很多城市还出台过相关的地方性规章，如《上海市城市生活垃圾收运处置管理办法》《厦门经济特区生活垃圾分类管理办法》等。而且，基于2019年6月住建部等9个部门联合发布的《关于在全国地级及以上城市全面开展生活垃圾分类工作的通知》，越来越多的城市把制定或修订有关生活垃圾分类的地方性法规、规章列入本市的立法计划中。

除了地方立法工作的进展外，《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》的修订草案也已被提交到全国人大常委会进行审议。这一修订草案对生活垃圾分类制度的条款作了明确规定。综上，在实行生活垃圾分类的进程中，法治建设被日益重视，相关法律、法规、规章等逐渐得到完善，不仅为制度的推行提供了法治保障，也符合全面依法治国的根本要求，但从目前看，健全生活垃圾分类制度的法治保障依然任重道远。

新规之下的沉疴：立法不健全，执法和普法不到位

近几年，虽然我国的生活垃圾分类制度在法治建设上取得了一定的进步，但从法律文件的制定与施行的状况来看，仍然存在不足，以致未能充分发挥对制度的保障作用。具体而言，问题集中于以下几个方面：

实行生活垃圾分类的要求多散见于部门规章以及地方性法规、规章中，位阶偏低，且在基本内容上有所差异。比如，上海将生活垃圾分为“可回收物、有害垃圾、湿垃圾、干垃圾”四类，在广州则名为“可回收物、餐厨垃圾、有害垃圾和其他垃圾”。虽然因地制宜也属于开展生活垃圾分类工作的内在要求，但如果各地在一些基础性问题上差异较大的话，无疑将有损法律体系的统一性，引起执法冲突，并给需往返于不同城市的个人带来遵行上的困惑和不便。而之于位阶较高的法律，涉及生活垃圾分类的比较少，又过于原则性、弹性化，难以有效规制实践中的各种状况。

监管和执行不力，致使规定难以落到实处。虽然推行生活垃圾分类制度已有基本的法律依据，多地也出台了法规、规章，但在实践中，仍不乏政府及其相关部门未能严格贯彻法律规定的现象。这一方面是源于有的监管和执法部门尚未充分地认识到将生活垃圾分类纳入法治框架的意义；而另一方面，也存在着力不從心的因素。依法建立生活垃圾的全程分类体系是一项庞大的系统工程，以投放环节为例，为了指导和监督居民垃圾分类投放，督促每一个人在扔垃圾时加以分类并对违法违规者作出处罚，无疑需要有关部门投入大量的人力、物力、财力，监管和执行工作非常艰巨。

人民群众对于生活垃圾分类入法的认识有限，导致法律、法规的施行效果欠佳。北京、广州等是较早出台生活垃圾分类法规的城市，然而，有不少市民并不了解这些法规的具体内容。还有的市民虽然知晓，却依然事不关己、我行我素，甚至对垃圾分类制度有较大的抵触情绪。这也在一定程度上，阻碍了政府及其相关部门对垃圾分类制度的大力推行，更难以取得良好的社会效果。除此之外，宣传教育、监管执行不到位又反过来促使民众在生活垃圾分类方面的法律意识得不到提升，进一步加大了这项法律的贯彻和落实难度。

对症下药：为生活垃圾分类制度提供坚实有力的法治保障

面对法治建设过程中暴露出来的上述问题，必须有针对性地作出回应，为生活垃圾分类制度的推行提供更为坚实的保障。

首先，需进一步完善生活垃圾分类方面的法律体系，强化专门性、统一性、强制性。虽然《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》的修正草案增加了推行生活垃圾分类制度的条款，但只占据了一章的篇幅，因此，为了巩固和加深法治基础，应当考虑制定专门用以规制垃圾分类的法律，并以此作为其它法规、规章的依据，这样一来，不仅强化了专门性，还有利于法律体系的统一。就统一性而言，除了可借由上位法的完善减小下位法之间的冲突外，各地因地制宜地实行生活垃圾分类时，也应兼顾对基本问题的统一。针对“个人的分类投放行为应属于道德层面的规范”“对没有分类投放的个人处罚过于严厉”等质疑，可通过加强宣传和教育、修订有关规定等途径解决，不可以采用弹性化表述、牺牲法律的强制性作为安抚手段。既然决定将生活垃圾分类全面纳入法治框架，就必须在条文中言明各主体应当遵循的具体要求以及如何处罚不按要求行事者，真正地形成刚性约束。

其次，构建合理有效的监督机制，督促法规得到落实。在完善法律体系之余，应健全配套措施以防止法规被架空，其中，监督机制是必不可少的。一则要监督民众严格遵守现行规定，二则要监督政府及其相关部门依法行政，履行好各自的监管职责，并就违法行为施以处罚。不论是基于哪一层面，都需要吸纳多元力量共同参与，为此，有些地方性法规提出，实行管理责任人制度和社会监督员制度，由管理责任人负责对分类投放行为进行指导和监督，社会监督员则参与全过程管理的监督工作。除此之外，诸如全程分类体系中后一环节对前一环节的监督、社会公众的监督、新闻媒体的舆论监督等，也都是敦促大家有法必依的重要方式。

入法的认知度和认同感。在开展生活垃圾分类的工作中，不但需要引导民众养成分类习惯，具体到法治层面，还要通过加强宣传和教育，普及相关的法律知识。现阶段，为了消除质疑和抵触，应将普法工作的重点放在帮助民众感知实行生活垃圾分类以及将其纳入法治框架的重要性和必要性上，而非一味地强调违反规定将受到的处罚等内容，加重人们的反感程度。在普及对象上，需重视对中小学生群体的教导，使其从小养成好习惯并树立法律意识，还可借由青少年对其家长邻里带来正面影响。此外，还应配合带有激励性质的举措，调动全民参与的积极性，使得民众自觉自愿地遵守法规，使垃圾分类制度获取良好的社会效果。

（作者为山东大学法学院博士研究生）

【注：本文系山东省社科规划重点专项“刑事审判与国家监察调查程序的衔接问题研究”（项目编号：18BSPJ04）阶段性成果】

【参考文献】

①马生军：《推进生态法治 建设美丽中国》，《人民论坛》，2018年第14期。