从中美贸易摩擦看国际贸易法发展及中国的对策

陈鼎庄

（厦门华厦学院，福建厦门361016）

截至2019年6月20日，中美贸易摩擦已全面升级，许多中外媒体称之为中美贸易战，有人甚至称之为另一种“冷战”。美国几乎已对所有来自中国的商品加征25%的关税，中方也全面反击，对来自美国的商品加征相应的关税。我国学者认为，中美贸易摩擦的起因是美国根据其国内贸易法开展的“232 调查”（钢铁和铝进口对国家安全的影响）和“301调查”（中国技术转让、知识产权和创新的立法、政策和做法）。[1]

2019年5月，美国总统特朗普接受福克斯电视台采访时公开声称：由于中国过去的不公平贸易做法，美中磋商所达成的协议不可能是对等的，而是要更有利于美国。[2]从中可见美国在中美经贸磋商中所持的态度。中美双方从贸易赤字到知识产权保护等问题都有着完全不同的看法。美国认为中美之间的贸易逆差不断加大是由于中国采取了很多不公平的贸易行为，所以中方应该在此次中美经贸磋商中做出更多的让步。而中方则认为中美贸易赤字没有美方所公布的那么大。中美双方经济结构不同，美国的优势商品是高科技产品，为了缩小贸易赤字，中方应该从美国多进口商品，但美国基于知识产权保护的担忧又限制高科技产品出口中国。分歧就此产生，磋商由此就显得尤为必要。中方认为双方均是世界贸易组织（WTO）成员国，一切应按WTO规则进行，美国依据其国内贸易法对中国输美商品加征关税是一种违背WTO规则的单边制裁措施。但WTO 规则发展缓慢，对这些新出现的经济问题比如市场准入并没有明确规定，因此中美贸易摩擦事实上也对国际贸易法产生了重大影响。

一、美国制造中美贸易摩擦的现实动因及法律措施分析

中美贸易关系在摩擦和磋商过程中，有个始终绕不过的分歧：中美贸易不平衡。中美两国在2001年中国加入WTO 之前就存在贸易逆差。中国历来认为中美贸易失衡是客观事实，但这与中美双方统计方法不同也有关系，因此不接受美国官方发布的“准确的”贸易平衡数据。1997年中国发布的《关于中美贸易平衡白皮书》指出，“统计和分析证明，近年来中美贸易一直对中国有利，但是，美方显然夸大了其贸易赤字规模。”

我国学术界对中美贸易不平衡的产生原因有诸多研究，并且多数认为应将中美贸易赤字归因于美国自身的经济结构，而不应归责于中国。但美国社会却有着完全不同的看法，了解美国社会对中美贸易关系的看法，探究美国制造中美贸易摩擦的现实动因及其法律措施，对于接下来的中美经贸磋商不无裨益。

（一）美国制造中美贸易冲突的现实动因分析

探究美国制造中美贸易摩擦的现实动因，会发现中美贸易冲突有着一定的历史必然性。

1.持续的中美贸易不平衡是引发中美贸易摩擦的起因

尽管中美双方对贸易逆差规模问题一直有不同的看法，但不可否认中美之间存在贸易不平衡，并且这种不平衡有不断增大的趋势。美方贸易数据显示，2011年美国的贸易赤字达到2 950 亿美元，美国从中国的进口总额为3 990 亿美元，而中国从美国的进口总额仅为1 040亿美元。2017年，中美两国之间的贸易逆差进一步扩大，是美国与第二大双边贸易逆差国家墨西哥（711亿美元）的5倍多，并且比美国与排在前八位的国家双边贸易逆差之总和还要多。美国社会认为这样的贸易赤字会对美国产生严重的经济、政治和社会影响。[3]美国第115届国会通过《2017年平衡贸易法案》（H.R.2766）和《贸易执法与削减贸易逆差法案》（H.R.2734），要求特朗普政府采取措施，以减少大规模双边贸易赤字问题。

2.中美贸易摩擦的法律动因——美国认为中方存在不公平贸易行为

作为老牌资本主义国家，美国是主张自由贸易主义的，认为竞争能提高效率，有利于社会发展。而中国有重商主义传统，中国经济是出口驱动型经济。美国许多批评人士认为对华贸易逆差是中国为增加出口而采取的一系列不公平贸易做法造成的，中国的崛起不是归功于市场效率和优越的营销和制造技术，这加剧了人们对中国贸易政策的愤怒，并不断指责中国在创造对美国的巨额贸易顺差时作弊。[4]

这些“不公平的做法”包括操纵货币、倾销和使用补贴。批评者认为，根据美国联邦法律，所有这些做法都是不公平和非法的，必须采取强有力的措施对中国实施贸易制裁。

（1）汇率操纵。批评者指责中国操纵货币是为了帮助创造对美国的贸易顺差。[5]由于美国政府施加的压力，中国近年来允许人民币在更窄的区间内浮动，但许多批评人士认为，人民币兑美元汇率仍然被严重低估了40%之多。这些批评人士指出，美国贸易逆差如此之大的一个重要原因是，中国通过操纵人民币汇率来降低中国商品对美国消费者的价格。[6]

（2）倾销。美国指责中国频繁从事倾销活动，中国是美国反倾销调查最频繁的目标之一。[7]美国认定中国是一个非市场经济国家，美国商务部在确定中国商品是否存在倾销时采用了不同的方法。通常不以中国国内售价作为对比价格，而采用相邻的市场经济国家（如土耳其）的同种商品市场价为标准。

（3）补贴。因为中国的许多企业仍然是国有企业，美国方面经常评批它们得到了中国政府的大量财政支持。此外，中国的私营企业向国有企业购买原材料或零部件也常常被视为“上游”补贴。[8]一些美国批评人士甚至认为，由于中国操纵汇率，人民币价值被低估了，实际上是变相地为所有中国商品提供了补贴。根据这种观点，如果人民币因为中国政府的操纵而被低估40%，那么中国出口产品的价格就被人为压低了40%，美国应该征收40%的反补贴税来抵消补贴。[5]

3.知识产权问题是引发中美贸易摩擦的深层次动因

面对来自中国的巨额贸易逆差，美国近年来已经较为频繁地使用反倾销和反补贴这两种救济措施，双方也基本在WTO 框架内解决贸易纠纷。但此次引发中美贸易摩擦的“301 调查”报告中关于中美贸易逆差的内容很少，真正讨论的是以“中国制造2025”和《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》为代表的中国产业政策。2018年3月27日，美国贸易代表办公室（United States Trade Representative，USTR）公布的《基于1974年贸易法第301节对中国实施的与技术转让、知识产权保护与革新有关的做法、政策和实践的调查报告》认为：中国有关技术转让、知识产权和创新的法律、政策和做法不合理或者具有歧视性，且给美国商业造成负担或限制。[9]

从2018年3月的美国《301 调查报告》及其后采取的措施来看，基本是针对“中国制造2025”。美国认为“中国制造2025”的运营机制是非市场模式，因此调查报告建议对涉及信息和通信技术、航空航天、机器人和机械等行业，包含约1 300 个独立关税项目的中国进口产品加征关税。

理论上，中国通过“中国制造2025”取得的科技发展将同样造福全人类，美国不应遏制中国创新。但美国认为“中国制造2025”是由中国政府主导的创新，是对他国的排斥与壁垒，在市场竞争、政府透明、尊重知识产权和法制等方面都需要进一步改进。美国担忧在“中国制造2025”实施过程中，中国会通过合资要求、股比限制和其他外商投资限制如资质、认证等方式，限制外资企业在华的投资领域和发展规模，可能降低美国技术及美国在中国的投资价值，从而削弱美国企业的全球竞争力。

在美国看来，“中国制造2025”中有些创新是自上而下的，如高铁和电动汽车。这些创新都有大量的政府补贴。另外，中国国有银行将为目标行业的中国企业提供低息贷款，从而压低价格，最终会导致全球产能过剩，颠覆市场经济知识产权的高投入高回报的运作规则和整个工业革命以后形成的创新激励体制。

根据美国《1974年贸易法》第301节（a）、（b）项规定，美国可对他国违反贸易协定和使美国在协定下权利受损的外国政策、做法或实践，以及他国不正当的或不合理的或歧视性的且给美国商业造成损害的外国政策、做法或实践进行制裁。[10]正是因为美国认为以“中国制造2025”为代表的中国产业政策会产生上述四个问题，符合“301条款”规定的情形才发动了“301调查”。

（二）美国针对中国贸易行为所采取的法律措施

美国认为在中美贸易关系中存在的主要问题是：中美市场开放不对等和中国采取所谓的国家资本主义或政府主导的“破坏性贸易体制”。前文所述的“不公平贸易行为”是这些问题的具体表现。为了消除“不公平贸易行为”对美国的影响，美国根据WTO 规则和美国国内法，对中国采取了诸多法律措施。

1.征收反倾销税和反补贴税

美国近几年频繁地指责中国输美商品存在倾销和补贴行为。为了抵消倾销和补贴对美国经济的影响，征收反倾销税和反补贴税已成为美国针对中国的一种经常使用的法律措施。在美国，反倾销和反补贴是由联邦法律管辖的。美国对中国输美商品要适用加征反倾销税和反补贴税时应执行世贸组织的协议。

但在2007年之前，美国商务部都没有对来自中国等“非市场经济地位”国家的进口产品征收反补贴关税。因为补贴调查需要将经过政府补贴后的市场与补贴前的市场进行比较，而“非市场经济”国家无相应市场进行比较。

2007年，美国商务部在一宗涉及从中国进口商品的案件中改变了对“非市场经济”国家的立场，认为中国是“混合”经济，虽然有一些领域受国家控制，但也有一些重要的自由市场特征，以及复杂的营销和制造技术。[11]美国商务部由此改变了长期以来的立场，认为应对包括中国在内的所有“非市场经济”国家的进口产品征收反补贴税。

2011年，美国联邦巡回上诉法院在GPX 轮胎公司诉美国政府案中（GPX International Tire Corporation v.United States）裁定，“在修订《美国反补贴税法》的过程中，美国国会的立场是，反补贴税法不适用于非市场经济国家，且商务部不能违背国会明确的意图。”由此，美国联邦巡回法院确认美国国际贸易法院的决定，即反补贴税不能应用于包括中国在内的非市场经济国家出口。[12]

2012年3月13日，奥巴马总统签署了《将1930年关税法案中的反补贴税条款适用于非市场经济国家及其他目的的法案》（又称《2012年反补贴税法案》），使之成为法律。这部法律逆转了GPX 轮胎公司诉美国政府案并追溯至2006年。虽然该法律条款适用于所有的非市场经济国家，但没有人怀疑法律的真正目标是中国。[13]征收反倾销税和反补贴税由此成为美国针对中国贸易行为的一种常用法律措施。

2.采取保障措施

保障措施是允许一个国家为应对假定的贸易紧急情况而采取的临时贸易措施。实施保障措施的理由是，自由贸易可能产生进口突然激增，对国内相关产业造成严重损害。即使进口激增不是不公平贸易行为的结果，也会对国内工业造成损害。为了防止这种损害，世界贸易组织允许各国暂时提高关税，即所谓的保障措施，以减缓进口的涌入，并给国内工业一些喘息的空间，以便适应进口的突然激增。

世界贸易组织的《关税与贸易总协定》第12条、第18条、第19条，《保障措施协议》《农业协议》《纺织品与服装协议》均规定了适用保障性措施的情形。另外，中国加入WTO 时还接受了选择性保障措施，即《中华人民共和国加入世界贸易组织议定书》第16条特殊保障条款。该条规定，“WTO成员承诺在中国加入后12年内完全取消在中国出口对市场造成所谓的‘市场扰乱'时，只针对这个出口产品进行单方面限制的歧视性做法、规定，……”[14]这项特别保障条款是中国为加入WTO所接受的最苛刻的条款。根据世贸组织的法律，当一个国家对进口产品实施保障措施时，必须对来自所有国家的相同进口产品实施同样的保障措施。但根据该条特殊保障条款，中国允许美国等国针对中国进口产品单独使用保障措施。

该条款已于2013年12月11日到期。笔者认为，此次中美贸易摩擦中美国启动了已经在近20年间未动用的“301调查”，并根据调查结果对中国采取单方面保障性措施（当然，美国方面一直否认是单边制裁措施），与WTO规则允许对中国采取选择性保障措施的规定已经到期也有一定关系。美国因此减少了一种为降低美中贸易赤字所能采取的符合WTO规则的法律措施。

3.根据美国《1974年贸易法》采取的单边制裁措施

此次中美贸易摩擦中，美国根据美国《1974年贸易法》发起“301 调查”，进而采取单边制裁措施。“301 条款”，实际上是指美国《1974年贸易法》第301～310 节。根据301 节（a）项，如果被调查的外国法律、政策或做法违反贸易协定或其他国际协定，则美国应向《保障措施协定》所设立的争端解决机制（the Dispute Settlement Body，DSB）申诉。根据301节（b）项，如果外国法律、政策或做法虽然不违反协定，但属于不合理或具有歧视性，从而给美国商业造成负担或限制，美国就可以采取限制进口措施。

此次美国根据“301 调查”报告对中国输美商品加征关税是根据301节（b）项，美国方面因此认为其并不违反WTO 规则。但我国学者认为，美国根据“301 调查”报告所采取的单边制裁措施可能由于其他成员国诉至世界贸易组织争端解决机构而被拉回到WTO 体制中，因此也应适用WTO 规则。[15]

二、从中美贸易冲突看国际贸易法发展

此次中美贸易摩擦中，美国动用“301条款”对中国进行单边制裁，也对以WTO 为核心的多边贸易体制发起了挑战，从中也反映出国际贸易法在发展中存在的问题。研判国际贸易法的发展变化，并根据国际贸易法的规则寻求中国的相应对策，是本文研究的主要目的。

（一）国内贸易法与WTO规则的冲突与协调

此次中美贸易摩擦的导火索“301 调查”是美国根据其国内法而开展的，所以“301调查”本身并不违反WTO 规则，但根据调查结果而实施的制裁措施就有可能违反谅解备忘录（DSU）中《关于争端解决规则与程序的谅解》第23 条“不得单方面采取措施”的规定。早在WTO建立之前，美国就对世界各国频繁发动“301 调查”。1995年WTO 建立，1998年为报复欧盟的香蕉进口限制措施，美国再度启动“301 调查”，随后对欧盟成员国价值5.2 亿美元产品征收100%的惩罚性关税。1998年11月28日，欧盟向在日内瓦的世界贸易组织争端解决机构（DSB）就美国针对欧盟的“301 调查”提起申诉。在此案中，美国通过《行政行动声明》（Statement of Administrative Action，SAA）承诺：基于“301条款”的调查严格遵守DSU 规则。WTO 专家组因此指出，DSB 允许美国贸易代表办公室（USTR）进行调查是有条件的，即美国必须在WTO 规则允许的范围内进行调查。有学者认为，自此，“301 条款”作用的发挥被DSB 严格限制了。[15]此案后，美国有近20年没有动用“301 条款”，直到2018年中美贸易摩擦升级。

1998年的美国—欧盟案充分反映了各国国内贸易法易与WTO规则相冲突，因为何为WTO协定下的利益并不明确。为了解决这种冲突，客观上要求WTO规则不断发展，但又遇到WTO规则发展缓慢的问题。

（二）WTO 规则演进缓慢，难以解决新出现的国际经济问题

美国是全球最大经济体，中国的经济体量也已经位居世界第二，中美两国之国出现贸易摩擦是一种常态。中美两国均是WTO 成员国，出现贸易问题理应根据WTO规则来解决，但现实是WTO规则演进非常缓慢，不适应世界经济的快速发展变化。

1.WTO成员方众多，协调利益困难，使得WTO规则的演进极为缓慢

WTO 成员现在已达164 个，牵涉利益众多，并且在制定规则上实行一票否决制，因此改变或达成WTO 规则都是极为困难的。WTO 规则的演进极为缓慢，相比之下，一国国内贸易法则要灵活得多。以美国《1974年贸易法》为例，“301条款”用语模糊，使得美国可灵活地运用它来解决中美贸易不平衡的问题。如此次中美贸易摩擦起源的“301调查”所涉的强制技术转让问题，WTO并没有统一的规则。USTR 从2005年至今对中国所做的14 份特别301调查报告，起初也并不涉及强制技术转让问题。但自2012年开始，USTR 将“市场准入和技术使用”作为单独的一节列入对中国知识产权保护调查的范围，从2013年起，USTR 将“技术转让”确定为调查对象，并连续6年对该问题进行调查。[15 ]根据“301 条款”，USTR 报告中须论证被调查国家的政策、做法和实践不合理，对美国商业造成负担或限制，但条款中并没有具体的认定标准。

2.WTO 规则演进缓慢的另一个重要表现是WTO争端解决机制中的上诉审查机制

WTO争端解决的基本程序如图1所示。

WTO 上诉机构（the WTO Appellate Body，AB）是一个由七名法官组成的常设机构，任何一宗案件都需要三名法官进行审理。这七人是经WTO全体成员协商一致任命的。因此，任何一个成员国都可以通过拒绝加入协商以达成一致意见来阻止对其中一名法官的任命。AB 成员任期四年，有可能再次以协商一致方式获得连任。目前，WTO 上诉机构中的三位法官任期已满，然而美国方面认为WTO存在透明度不足等问题，不同意启动AB法官候选人甄选程序。由于美国的阻挠，WTO 最重要的仲裁功能事实上已经瘫痪。

3.在对《世界贸易组织协定》的认识上，成员之间分歧巨大

世界贸易组织争端解决机制被称为WTO规则的“桂冠”，但美国对AB 仲裁中的“可仲裁性”问题，仲裁庭组成、管辖权及审理范围的问题，仲裁的法律适用及法律解释问题，仲裁中的程序问题等都与WTO其他成员有不同的看法。[16]美国对这些问题的不同看法反映了一种根本性的分歧。对美国来说，《世界贸易组织协定》构成一项需要严格解释的合同，但对其他一些成员来说，它们构成了AB这一独立机构的宪法，赋予这些机构制定和解决宪法基础上的模糊和空白的权力。[17]

图1 世界贸易组织争端解决的基本程序

因此，为了促进国际贸易法良性有序发展，解决新出现的国际经济问题，国际贸易法的发展任重而道远。但首先应该要明确哪些成员利益应归WTO 协定调整；其次国际贸易法应建立一些反措施规则以应对各成员根据本国国内贸易法采取的单边措施；最后，有必要明确DSB对DSU所涵盖协定项下的争端管理范围。

（三）区域贸易协定、双边贸易协定的盛行

以WTO 为代表的多边贸易体制，要求160 多个成员全体一致的决策机制决定了这一体制效率较低，发展进程缓慢。多哈回合谈判是2001年11月由WTO第4次部长级会议启动的一轮多边贸易谈判，时至今日，多哈谈判已经过了近20年断断续续的争论，但仍未达成全面协议。在多边贸易谈判停滞不前的前提下，以跨太平洋伙伴关系协定（TPP）为代表的区域贸易体制兴起。截至2014年6月，世界贸易组织共接到区域贸易协定备案585个，其中正在执行的区域贸易协定共计379个。[18]特朗普当选后，美国又废止了奥巴马政府费尽心力谈判的TPP，开始注重一对一的双边贸易协定谈判，开启了贸易政策双边化。2018年3月29日达成《美韩自由贸易协定》后又与加拿大和墨西哥达成新的自由贸易协定，之后又陆续与日本、欧洲等开展自由贸易协定谈判。

签订区域贸易协定或双方贸易协定的好处是，可根据《1994年关税与贸易总协定》（General Agreement on Tariffs and Goods，GATT1994）第24条和《服务贸易总协定》（General Agreement on Trade in Services，GATS）第5 条，以区域贸易协定为由主张对WTO规则的豁免使用。[15]

三、根据国际贸易法的发展变化，中国可采取的相应对策

只有不断发展的国际贸易法才能适应国际社会发展的需要。同样，中国也需要根据国际贸易法的发展变化采取相应的对策。

（一）进一步完善我国国内贸易法

中美贸易摩擦反映了美国国内贸易法与WTO规则的冲突，同时也暴露了我国国内贸易法的不完善。在美国根据其国内贸易法对中国采取单边措施时，中国宣布对相关美国商品加征关税，理由是“捍卫自身合法利益、维护多边贸易体制的正当行为，是符合国际法基本原则的正当举措”，[1]而不是根据我国国内贸易法的相关条款。在美国根据其国内法将华为等44 家中国企业列入了“实体清单”，并禁止任何一家美国高科技企业为清单上的企业进行技术、产品、服务输出后，我国商务部宣布要建立一个属于我国自己的“不可靠实体清单”，目的就是“制裁”那些恶意对中国企业进行打压的海外企业或个人和组织，以此起到震慑的作用。以上情况均说明，我国国内贸易法有不完善的地方。

虽然我国目前已形成以对外贸易法为核心、反倾销条例等众多行政法规和部门规章为实施规则的对外贸易法律体系，但在对外贸易谈判法律制度、贸易救济法律制度、世界贸易组织裁决执行的法律机制、中国对外贸易报复机制等方面仍有待于进一步完善。

1.尽快完善我国对外贸易谈判机制

完善的对外贸易谈判机制有助于提高我国的对外谈判效率及谈判能力，也有助于国内相关行业或利益集团发出自己的声音，并在一定程度上参与对外贸易谈判。目前，我国已经形成了由商务部牵头、各部门派员参与谈判的对外谈判机制。但这一机制在运行中仍然存在一些问题，如贸易谈判目标设定程序欠缺、国家权力机关和企业参与不足等。作为国际贸易大国，有必要构建强有力和科学的对外贸易谈判机制，对内加强协调与沟通、对外有效展开谈判，争取有利的贸易协定条件，构建有利的国际贸易规则环境，增强我国国际贸易规则和标准制定方面的话语权。因此，要完善中国对外贸易谈判机制的相关问题，主要包括政策目标的设定，国际贸易谈判代表制度，国内各部门和相关行业、企业如何参与，透明度问题，等等。

2.完善我国的贸易救济法律制度

反倾销、反补贴、保障措施是保护国内产业免受不公平贸易损害、防止进口激增冲击的安全阀，是构建开放型经济体制的重要内容之一。加入世界贸易组织前后我国对1997年制定的反倾销和反补贴条例进行了重大修订，分别颁布了《中华人民共和国反倾销条例》和《中华人民共和国反补贴条例》，并首次制定了《保障措施条例》。2004年我国又对三大条例进行了修订。经过十余年发展，我国面临的外贸形势、法律环境已经发生了重大变化。同时我国已经积累了很多关于反倾销、反补贴调查的成熟做法，需要以法律形式固定下来。此外，国际贸易法的贸易救济法律环境也已经发生或正在发生重大变化，如WT0 争端解决机构关于反倾销协定、补贴与反补贴措施协定的规则澄清；多哈回合关于反倾销、补贴与反补贴问题的谈判；区域贸易协定关于贸易救济措施的规定。此外，当今主要WT0 成员都修改或准备修改反倾销和反补贴法律，或者调整反倾销和反补贴政策。这些情况客观上要求我国进一步完善贸易救济法律制度。

3.完善或重构中国执行世界贸易组织裁决的国内机制

目前，中国已在汽车零部件案、知识产权案、出版物案、原材料案、电子支付案、取向电工钢“双反”案、X 射线安检设备反倾销案等争端中执行了WTO裁决。除了为执行取向电工钢“双反”案而颁布了应急性的《中国执行世界贸易组织贸易救济争端裁决暂行规则》（下称《暂行规则》）外，其他案件的执行都是在没有任何WTO裁决国内程序规定的情况下完成的。因此，在实践中暴露出一定问题，如执行WTO裁决缺乏法律依据、法律程序规定简单、执行工作启动较晚等。为更好应对WTO 裁决执行，规范WTO裁决执行行为，有必要构建并完善我国执行WTO裁决的国内机制。

4.尽快建立中国对外贸易报复机制

世界贸易组织允许起诉方在被诉方不执行DSB 建议和裁决时经其授权而对被诉方合法采取报复措施。世界贸易组织贸易报复制度作为执行DSB建议和裁决的最后手段具有重要意义，从而在WTO争端解决实践中发挥了重要作用。美国通过《1974年贸易法》中的所谓“301 条款”建立了对外贸易报复制度。2014年5月15日，为了增强欧盟采取报复措施的权力和能力，欧盟理事会和欧洲议会公布了《国际贸易规则适用和执行条例》（以下简称《条例》），构建了一套完整的对外贸易报复制度。为了保护我国对外贸易利益，构建开放型经济体制下的公平贸易环境，敦促败诉的成员执行DSB 建议和裁决，我国有必要建立对外贸易报复机制。建立对外贸易报复制度，既可以增强我国对外贸易报复的威慑性，也有助于我国实施DSB授予的贸易报复权。

（二）加紧磋商签订区域贸易协定和双边贸易协定

如前所述，WTO受限于成员国众多、制定规则实行一票否决制等客观情况难以解决新出现的国际贸易问题。为了实现经济持续增长的目标，我国也应根据自己的战略利益，同世界上重要贸易伙伴签订或磋商签订区域贸易协定、双边贸易协定。

我国签署的第一个自由贸易区协定是《中国—东盟自由贸易区协定》，于2002年开始生效实施，于2010年全面建成。我国最新签署的自贸协定（不包括升级和第二阶段协定书）是《中国—马尔代夫自由贸易协定》，于2017年签署。截至2019年8月中旬，笔者在中国自由贸易区服务网站上查询到，我国已同韩国、新西兰、新加坡、瑞士等16个国家和地区签署自由贸易区协定，正在同13 个国家和地区谈判自贸区，另外有8个正在研究的自贸区。今后应进一步加速与相关国家、地区的磋商，争取签订更多的协定。

此外，我国正在参与谈判《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP），这是世界上重要的超大型自由贸易协定谈判。有关RCEP 的谈判在2012年11月开始启动，由中国、东盟、日本、韩国、澳大利亚、新西兰、印度等16 个国家和经济体参加。一旦谈成，可涵盖全球人口的47.4%、全球GDP 的32.2%、全球贸易的29.1%以及全球投资的32.5%。RCEP作为当前亚洲地区规模最大的自由贸易协定谈判，也是我国参与的成员最多、规模最大、影响最广的自贸区谈判。RCEP 可促进亚太地区贸易发展，有利于维护开放、包容和基于规则的贸易体制。2019年8月2—3日《区域全面经济伙伴关系协定》部长级会议在北京举行，上述16个国家的贸易部长和东盟秘书长出席会议。目前RCEP 已完成金融服务、电信服务、专业服务等方面的规划谈判，已就80%以上的协定文本达成一致，结束超过2/3的双边市场准入谈判。

同时，我国已与非洲50 个国家签署经济贸易协定、贸易协定或经济贸易与技术协定。

（三）完善我国知识产权法律制度

随着科技发展和世界产业结构的调整，知识产权及其保护与国际贸易之间的关系愈加紧密。以美国为首的一些发达国家直接将知识产权保护与贸易，甚至与对发展中国家的特惠贸易待遇挂钩。例如，美国认为世界上许多国家大量仿制其出口产品，从而极大地损害了美国的经济利益。因此，美国在其《1988年贸易与竞争法》中，将《1974年贸易法》中的“301 条款”扩大到知识产权领域，制定了所谓的专门保护美国知识产权的“特殊301 条款”，授权美国贸易代表列出没有很好地保护美国知识产权的国家的“观察名单”，并限期改正，否则就以贸易制裁相威胁。[19]此次中美贸易摩擦中，美国的关注点主要是知识产权问题。

完善中国知识产权法律制度也有利于中国自身的经济发展。事实上，中国政府加入世界贸易组织后在知识产权保护方面的变化是有目共睹的，“中国也在迅速发生变化，从一个几乎没有知识产权保护的国家变成一个拥有广泛而系统的知识产权法律的国家”。[20]今天中国的《专利法》《著作权法》《商标法》满足了大多数《与贸易有关的知识产权协定》（Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights，TRIPs）的要求。但就我国知识产权整个体系来说仍存在一些问题。

1.完善我国专利法律制度

我国先后于1992年、2000年以及2008年三次对《专利法》进行了修订，使得我国有关专利的相关规定逐步符合了TRIPs 协定以及中美知识产权备忘录中有关专利权保护的要求。但我国在专利权保护的内容、程序及权利限制方面，特别是同国际专利保护的接轨上，仍存在改进的空间。

（1）在有关生物技术的专利权保护上，主要根据现行专利法的原则性要求以及相关司法解释和行政规范，与相关国际公约的保护要求有一定差距，应完善对生物技术专利的专门性规范。

（2）完善并实现我国国内专利法律法规与专利合作条约项下的国际专利申请要求的衔接。

（3）审查我国有关专利政策与我国加入的国际条约及我国专利法律的一致性。比如，我国发布了《国家专利发展战略（2011—2020年）》，提出了一系列目标，包括到2015年实现每年200 万件专利、加快专利审批（和失效）速度、增加专利审查员和专利代理人数量等。美国方面就认为我国出台这个战略，是与潜在的政策目标与国家安全方面的担忧有关，包括对非中国技术的依赖、潜在的资源限制、环境和公共卫生方面的担忧，以及减少向非中国知识产权所有者支付版税的愿望。为此，美方指责中国存在以下规定或政策：要求在电信和银行等核心基础设施中创造本土技术；为在中国境外面临知识产权主张或诉讼的中国企业提供更容易的辩护或报复机制；对进口产品的检测和审批要求更加烦琐等。这些被视为歧视外国公司及其产品的规定和额外的严厉的政府采购新政策，以及制造市场壁垒的行业和技术标准，引起了外国公司的严重关切。

（4）完善我国对专利权滥用的法律规制。专利滥用行为与违反《反垄断法》的行为虽存在交集，但也存在一定的区别。因此，建议建立以《专利法》为支柱、《反垄断法》等相关法律为辅助的二元司法规制体系。

2.完善我国著作权法律制度

目前，我国已经建成了相对完善的著作权保护法律体系，同时也加入了有关著作权保护的一些重要国际公约。在司法实践方面，我国通过诉前临时措施及诉前证据保全构建起著作权的司法保护措施。但随着信息社会和新技术的迅猛发展，我国著作权保护还应在以下方面不断进行改进与完善：

（1）改进数字环境下的著作权合理使用制度。《中华人民共和国著作权法》在界定合理使用中的“为个人学习、研究或者欣赏，使用他人已经发表的作品”已经明显不符合时代的需要。可以借鉴由伯尔尼公约确立并经TRIPs 协定运用到合理使用制度的“三步测试法”来构建合理使用的一般原则。具体而言，包括检验特定的特殊情形的例外，不影响作品的正常使用，以及没有不合理地损害权利人的正当利益等三步测试。

（2）完善著作权间接侵权规则并将其法定化。目前我国最高人民法院已经发布了相关司法解释，旨在规避技术保护措施的设备和服务；明确网络服务提供商的版权责任，建立通知—删除机制；正式解决超文本链接、搜索引擎和P2P 系统等问题。条件成熟时，应尽早将这些司法解释上升为法条。

（3）区分作品审查制度与创作者授权或禁止第三方使用其作品的权利。目前确实存在这样一种滑稽的局面，即中国官方禁止正品，而盗版作品却在中国消费者中随处可见。事实上TRIPs 协定并不要求中国或任何其他WTO成员授权出版和发行所有作品，它真正需要的是保护和执行其禁止的作品的版权。因此，需要建立或完善相关法规，以严厉打击未通过审查的盗版作品。

3.完善商标权保护法律制度

我国的商标法律制度已经较为完善，但目前还存在如下问题：一是对盗版和假冒注册商标商品的刑事处罚门槛过高；二是中国海关处理没收的侵犯知识产权物品特别是假冒商标商品的规则，违反了世界贸易组织关于上述违规物品应该完全置于市场之外的原则。条件成熟时，我国可以进一步修订完善这些方面的商标权保护法律制度。

（四）在对外投资上鼓励“绿地投资”

贸易与投资密切联系，全球价值链正在深入发展。但目前，企业跨境投资仍受政策不透明、行政效率不高等因素困扰。同时，中小微企业为WTO各成员扩大就业和促进科技创新做出了重要贡献，但在融入全球价值链上面临信息渠道不畅通、贸易融资成本高等问题。此外，我国国有企业在对外投资上经常被一些国家根据《补贴与反补贴措施协定》认定为“公共机构”，因此在外商投资安全审查中受到歧视性待遇。

以对美投资为例，我国企业在进行对外投资上比较倾向于跨国并购，美国对此很抵触，认为中国企业是为了获取美国“敏感技术”而收购美国企业的。跨国并购本质上对东道国来说没有增加就业。为了缓和中美贸易关系，应鼓励我国企业借鉴美日贸易摩擦后日本丰田大举投资美国的做法，在美国搞“绿地投资”。当我国企业对美进行投资时，依照美国法律在美国境内创建新企业、新工厂。美国作为东道国能获得生产能力、产出和就业的增长，而我国作为资本输出国也将获得丰厚的回报。

四、结语

2019年7月30—31日，中美恢复了高级别经贸磋商，但我们不可否认，中美贸易摩擦将是长期存在的。2018年9月24日国务院新闻办发表的《关于中美经贸摩擦的事实与中方立场》白皮书指出，“中美两国经济发展阶段、经济制度不同，存在经贸摩擦是正常的”，并从美国国内储蓄不足、中美产业比较优势互补、国际分工和跨国公司生产布局变化、美国对华高技术产品出口管制、美元作为主要国际货币以及美国统计方法相对高估了中美货物贸易逆差额六个方面分析中美贸易存在不平衡的原因。磋商中各自表达自己的观点以及立场是很有必要的，但了解美国频繁制造中美贸易摩擦的现实动因及其已经采取或可能采取的法律措施，将有助于我们了解美国在处理中美贸易摩擦中的法律逻辑，并采取相应的对策。中美贸易磋商过程也是国际贸易法鲜活的运用过程。中美贸易冲突过程也反映了国际贸易法的发展变化过程。正确研判国际贸易法的发展将有助于我国在中美经贸磋商中采取正确的对策。