城市基层社区网格化管理中的问题与对策研究——以达州市为例

刘卓知

（西华师范大学 管理学院，四川 南充 637000）

网格化管理是一种最新型的互联网技术，它主要是通过高速的互联网和传感器，使用最先进的计算机运行网络进行信息的传递和建立大型的数据库。使用网格技术能够精确快速地找到目标和想要的信息，是现在互联网发展的主要趋势。网格化管理应用广泛，包括电子商务、交通运输、金融贸易、数据整理和资源勘探等诸多领域。而在21世纪，网格化管理也开始运用在城市基层社区里。其中北京市海淀区率先引用了网格化管理，影响反应强烈。随后网格化管理技术开始在全国各地蔓延各个城市社区都开始使用网格化管理来办理公共事务。

在党的十八届三中全会的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》报告中明确的提出“改进社会治理方式，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台。”［1］网格化管理城市网格化管理的优势就在于，第一，用最新型的方法将区域划分为各个基本单元，然后通过先进的数字信息管理平台进行无缝对接，整体覆盖，对网格单元内“人物、事件、地点、组织”等各方面进行全方位的掌握；第二，及时传递信息，利用现代化传播手段传递信息，实现资源共享与网格信息互相传递；第三，建立科学的闭环工作流程，实现闭环管理的业务流程、建立城市基层社区网格内部、街道、辖区分级处置、协调联动的科学封闭的循环管理机制；第四，整合人员配置和政府职能，网格工作人员根据各项社会基层服务部门分配职责，政府规定凡各项职能部门之间的职责划分与合理分工。在层级、职能和部门之间进行了全方位的打通，实现了真正意义上的无缝运作，是继“无缝隙政府”模式后在政府管理流程上的一个重大变革和突破。［2］真正地只需要一点鼠标，就能通过清晰的三位立体图像将整个社区的每条街道布局、商业网点、人员密聚居点等信息展现出来，不仅如此，包括常住人口、流动人口、家庭人员构成情况、老年居民、低保户、残疾人都能够快速地查清楚。

一、达州市网格化管理发展概况

达州市的社区治理在整个四川都起到模范带头作用，在推进“智慧社区”、实现社区信息数据化上取得了很大的成就。尤其是在2013年12月27日，达州市通川区东城凉水井社区首先开始引入网格化管理，并且成功导入第一组综合社区E通平台，成为了全省首个建成网格化服务管理信息平台的社区。

（一）达州市网格化基本情况

在网格化推行过后，整个通川区根据城区资源配置和布局结构，借助地图卫星GPS和三维立体生成图像，精确地划分了城区的每一条街道、巷口，合理地将主城区的33个城市基层社区划分为249个网格。并建立了区、街道、社区三级管理平台，面向社会公开招聘网格化服务管理中心（站）工作人员和网格管理员249名。［3］这些工作人员将开展调查入户信息、采集基础信息、调解矛盾纠纷、宣传政策和法律法规、监督社区事务等社区管理工作。

（二）达州市网格化管理的实践活动

1.组织领导方面。以“党建”为中心，达州市政府以街道办党工委书记为负责一级网格，各居委会社区书记负责第二网格，党小组长、楼栋负责人、共驻共建单位科员及志愿者为负责三级网络，建立起“社区建党委、辖区建总支、楼栋建支部、单元建小组”的社区党组织架构，全区先后组建了2个社区党委，3个总支，12个楼栋党支部，37个单元党小组，初步构建以社区党组织为核心，以辖区党委党组织为支撑，小区党总支和楼栋党支部、单元党小组为基础的党组织网络体系。党组织通过制定和实施方案、提供网格化管理的研发资金和经费，确保社区网格化管理工作顺利进行。

2.服务平台方面，整合资源。据了解，达州市是全省网格化服务管理体系建设试点之一，整个市委、区委政府高度重视该项工作，制定出台了《通川区网格化服务管理体系建设实施意见》，整合人口分布、地理位置、城市分布等各方面资源将城区分为33个社区共249个网格。通川区服务网络平台的建成不仅具有采集社区信息、立案分流、反馈结果、数据统计、评价考核等功能，还涵盖了社会公共服务、城市综合执法、民意社情、外来人口登记等各子系统。与此同时，系统还引入了多元化的信息技术和互联网技术，比如各个社区都开通了微信公众号、微博等网上便民平台。其中网格化管理平台采集了人口基本信息、特殊人群、住房信息等30000余条，并和公安、计生、医保等部门实现共享；智慧商业覆盖了很多达城本地商家，让居民足不出户就可享受到各种生活服务；社区服务网络平台直接连接区政务服务中心行权平台，居民可直接在社区平台申报需要在政务服务中心办理的事务。

3.监督体制方面。达州市依靠网格化管理，在社区范围内建成了天网监控点位787个、监控平台3个、治安卡口21个，视频监控基本覆盖主城区重要单位、重点部位和复杂路段，并通过网格化形式呈现出来；以各个社区的警务室为基础点，将主城区划分为8个网格，同时设立8个一级网格、60个二级网格、201个三级网格，每个网格内都有社区民警人员配置，保证随时巡逻警务车进行日常巡逻，并及时发送预警信息、收集案件信息；在群众也开展监督意识，启动“红袖标”联勤联防工程，联合楼栋单元保卫人员、治安保卫单位、物业小区等“保安力量”5700余人开展“红袖标”行动，提升群防群治的覆盖率、管事率。［4］

4.培训网格员方面。通川区在网格员培训方面上，对整个辖区共327名社区干部和网格化服务管理中心（站）工作人员、网格管理员进行了系统的PC终端和综治E通手持终端培训。参加培训人员在工作岗位上，将承担起基础信息采集员、政策法规宣传员、矛盾纠纷调解员、社区事务监督员等职责，负责全区33个城市社区网格化服务管理信息平台的运行。

二、达州市社区网格化管理存在的问题

网格化管理在社会管理体制创新的时代背景下备受世人瞩目，其提高行政效率、维护社会稳定的效率具有很高的成效。但是网格化模式又与我国的行政体制上有所冲突，网格化模式的优势受到“政社不一”的影响不能充分发挥。还有网格化管理自身技术上的缺陷和网格员队伍建设上的缺陷，具体的问题在以下方面：

（一）行政职能范围不明确

1.行政色彩阻碍网格化管理模式运行。网格化管理模式是一种新型的数字化信息工程，但是这种信息工程也必须由整个党政部门来进行指挥和操作，但党政部门如果都没有明确的定位，不能摆脱我国政府历来比较浓厚的行政色彩的话，网格化管理的实施也会受到影响。网格化管理是由政府将职权给予所在辖区的社区居民委员会，然后整个达州市的社区网格中每一个网格中的网格工作人员进行日常入户登记、巡逻排查、维护安全等一系列工作，而网格管理员将网格工作人员上报的情况进行日常的登记记录在网络平台上，包括事件所在地、时间、问题性质、解决办法与跟踪处理等信息记录，然后网格管理员会每个月将近期所记录的信息交给所属街道办事处，然后街道办事处再上报给区政府。达州市各个社区网格工作人员不仅要进行日常工作的同时还要接受上级部门的审查；为了追求完成任务的截止时间，难免会存在草率的办事行为。这正是因为行政体制的呆板影响网格员的办事效率，所以说这种层级制的行政体系对网格化管理造成了很大的阻碍。

2.社区居民委员会发展弱小，职能界定不严格。在社区管理体系中，居委会是一种城镇群众的自治性组织，主要是满足整个社区居民的生活保障服务，为人民群众办事的公益性自治组织。居委会作为基层组织，在各方面条件都尚不成熟。居委会的成员是角色不统一，有些成员没有编制，职权划分也不够合理。达州市经济发展水平比较落后，在引入网格化管理这种新型技术就显得不适应、运作机制不成熟、效率低下等问题，正处置事件能力不强等问题，网格化管理的先进技术就没有合理地发挥作用。再加上社区居委会追求绩效，逐渐忽视便民服务的建设。下图表明，我国社区服务机构从2012年至2015年逐年递增趋势，且上升速度越来越快；而便民、利民服务机构从2012年至2015年逐年递减趋势。（见图1）

图1 社区服务机构与便民、利民服务网点对比图

3.网格化管理地位尚未确立。政府把社区网格化管理当做是加强政府管理的一种手段、一种工具，简单地把他视作是用来维护社会稳定的东西。而网格化管理系统最重要的全方位掌握信息的功能确没有体现出来，所以说政府政社不分的行政原则阻碍了社区网格化管理的科学发展。通川区社区的网格化管理服务中心没有明显的权力去统一指挥各个管理部门。

（二）信息整合不充分

1.网格信息系统不够成熟。虽然达州市已经在区内的各个街道和辖区已经建立了信息对接和派单流通，但不够成熟的运作系统使得网格员无法完成更加精细化的工作。会经常出现地址错误、事件派送错误，资源信息服务网络也并没有数据信息的归纳整理。在资源共享上，每个社区都追求本辖区的资料机密独特，所以不愿意将工作信息传递给网格化管理网络。每个社区网格自己互不往来，自己管自己的辖区，就不会存在资源共享的技术优势。并且整个系统缺乏与社区居民之间的互动参与板块，比如说建立APP、微博、微信公众号等交流平台，这就没有发挥出网格信息系统的信息互联互通的功能。

2.网格系统平台功能比较单一。网格化系统是一个“发现问题-处置问题-解决问题”的工作系统,城市核心区、功能拓展区、发展新区及远郊区（县）由于功能定位、人口构成以及经济发展状况差异较大，推进网格化面临着复杂的路径设计问题。［5］而达州市的网格化管理中并没有将现代信息技术的资源整合到整个达州市的管理中，尤其是每个管理部门的信息系统有所不同，系统权限、系统安全、数据来源都是不一样的，资源共享就会产生差异，接受到不同的信息。

3.网格化管理的开发成本高。基层社区需要大量的图像和技术支撑，引入网格化管理系统需要很高的开发成本，所以对于达州市的基层社区来说，设施投入和硬件配置要求投入有限，所以硬件和设施的不适应会导致操作缓慢，信息接收不快，定位也会不精确。

（三）人才队伍建设不完善

1.不重视引入网格化专业人才。网格化管理作为先进的信息技术，必须要有熟悉网格化操作流程和设施设备的专家来进行操作演示，对于不熟悉这套操作系统的社区工作人员来说，网格化管理系统就不能发挥作用。现目前，达州市社区的网格化第一负责人一般都是社区书记，他们通常比较遵循传统行政方式，因循守旧，缺乏创新性，所以必须需要培训和引进能够熟练操作网格化工作流程的网格员才是重中之重。而区政府财政预算范围中对这一方面投入不多，不够重视，所以社区的专业网格员队伍建设不够完善，就不能保障网格化管理的正确运行。（见图2）

图2 达州市网格员队伍占比图

由图可见，经调查研究，达州市社区专职网格员只占比3%，总共只有专职网格员200余人，大部分网格员都是由社区居委专干和出租屋管理员兼任。因此，网格化专业人员是很缺乏的。

2.网格员素质培养有待加强。达州市辖区内的网格员缺乏具有专业知识、高学历的人员。他们当中大部分是兼职，他们除了完成自身的工作同时又要做网格员的工作，所以对网格化工作投入太多时间，对网格的入户登记、巡视走访等工作只有在特定的时间才会完成，并且效率难以得到保证。并且区内的网格员文化水平不高，虽然他们对本辖区的情况很了解，但是对网格化管理这种现代技术了解甚少。另一方面，有不负责任的网格员没有缺乏足够的责任意识，认为网格员工作待遇不高，责任不大，所以在办事过程中有偷懒、敷衍、视而不见等问题出现；同时网格化管理部门的网格管理技术人员的专业素质也有所缺乏，没有经过专业培训就匆匆上岗，受教育程度也不高。网格管理员与网格员年之间也没有合力，沟通不畅，没有形成良好的信息传递。

3.网格员的行为没有法治保障。网格员在进行上门入户登记、采集社区居民的个人信息等社区服务工作，因为网格员的主要职能就仅仅局限于采集、上报，没有相应的法律法规来作为依据，也缺乏工作进入网格的“准入制”。所以网格员的行为合法性会被社区居民遭到质疑，所以会导致网格员有时候会无法正常地展开工作。因为没有相关法律法规界定网格员的执法过程真实有效，所以说网格员也无法对社区里违纪违章现象给予强硬的态度制止，导致违纪违章者肆意妄为，违纪违章现象也会屡犯不止。

三、达州市社区网格化管理的问题成因

上文提到了达州市网格化存在的问题和现状，但是我们通过这些问题可以分析出更加深层次的原因。

（一）城市的经济发展相对落后

达州市位于四川省东部地区，与重庆接壤。地理位置处于上江上游成渝经济带。但是达州市社区网格化管理受制于经济水平发展，所以达州城区社区缺乏经费支撑。（见表1）

表1 2018年四川省上半年各州市GDP

从表1可以看出，达州市在2017年上半年、2018年上半年的国内生产总值分别为725.5亿元，800.59亿元，名义上增量48.09亿元，名义增速为6.39%，各项数据均位于四川省第七位。但是2017年常住人口却有568.95万人，常住人口排名全省第三，仅次于成都市和南充市，而人均GDP仅为14071元，排在全省第六。

达州市人口众多，经济发展水平却比较滞后。网格化管理系统不仅投入资金不多，必须涵盖大量的人口基数，有限的投入支撑达州市较为庞大的城市社区管理范围较为吃力。

（二）社区网格化管理缺乏相应的法律法规支撑

社区网格化管理是为了强化社区治理的一种方式，发展相对较晚，各方面都不太成熟，尤其是针对网格化管理相关的法律法规方面没有明确的规定，能参考的法律法规依据只有《中华人民共和国居民委员会组织法》，加之当地政府所制定的辖区、街道办事处条件等因素，导致网格员在网格内执行服务活动时遇到问题，并不能给予强制的方式执行，必须请求上级的指示；加之网格员的身份没有明确的法律保障，网格员大多是临时编制或者是兼职活动，而且没有明文规定给予他们太多的权力，他们只能够说服、劝解的方式来处理社区活动，造成网格员在工作上遇到困难时就容易形成蒙混过关的心态。

（三）群众参与不积极

我国的文化普及率不高，社区居民的社会公德意识、法律意识比较薄弱。最重要的是我国居民对网格化管理的认识不深，也不愿意去理解。受历史、地理环境和人文风俗、传统道德各方面因素制约，他们不愿意积极参与到社区智治理当中，思想意识停留在“事不关己，高高挂起”的阶段，甚至对“什么是社区”、“社区能干什么”的概念都不清楚，更谈不上参加社区服务，实现共同管治的意识了。加之参与社会机制的缺乏，社区居民参与渠道比较单一，居民也没有更多的渠道和方式参与社会建设，社区开展的各方面会议、各种自由活动、各种形式的选举都变成社区居委会走流程的工具。（见图3）

图3 达州市居民对网格化管理必要性的了解程度

笔者在调查研究中调查达州市通川区某街道若干居民，调查题目是“您是否对社区网格化管理有所了解”，调查中发现有12.7%的人非常了解网格化管理，这部分人大都是社区里的党员、政府公务员、社区工作人员等，所以对网格化管理很了解；有31.2%的人一般了解，这部分主要是社区工作人员进行过宣传、大部分是城市街道的门市店铺经营者，因为经营划分网格区域的原因对网格化有一定的理解；而有56.1%的人不了解网格化管理，这通常是很少参与社区活动，不关心社区服务，通常大部分都是年轻人和中年人。可以发现，网格化管理在社区居民当中没有很好地宣传，居民参与力度不强。

四、达州市社区网格化管理的对策

根据上一章分析，达州市网格化管理过程中的问题主要是行政职能范围、信息技术领域和人才建设方面，笔者根据以上出现的问题分别提出改进的对策，以此来提高达州市社区网格化管理水平，将社区网格化功能推广到每家每户。对此提出以下的优化对策：

（一）促进管理体制改革

1. 仔细划分区级部门工作边界。市政府作为主要的负责部门带领各管理部门，各部门将问题回复给主要的责任部门，然后主要责任部门划分各个部门之间的工作范围，对达州市三个主城区的城市管理范围进行明确的划分，确定每个部门的主要责任，解决城区管理中的职责交叉、边界不清、部门重合等问题。形成各城区、各城镇、各村社层层下放、区级大网络、镇街级主题网络、村社级单元网络互联互通，定期巡查与信息上报给城市治理主体中的各个政府职能部门的城市综合化网格管理的运行机制。（见图4）

图4 城市综合化网格管理的运行机制图

2.加强社区各部门之间的交流互动。网格化管理能够使各部门之间的职能关系能够重新整合，但是各部门之间确没有明显的沟通与互动的能力，所以达州市政府必须加强加强顶层设计，努力提升资源整合的力度。各部门之间的互动交流、健全协调各部门之间的互联互通机制，尽量消除各部门之间的利益冲突和相互推诿、扯皮。政府部门带头建立主责部门网格审定制度，健全网格责任处理问题的机制。建立问责体系，并且建立社区内各个街道、各个部门单位之间所领导的网格化工作例会制度。对于关系居民日常生活的各种市级公用事业单位的问题必须有限合作解决，对非紧急问题可以通过监督部门督促解决，而对紧急事件或重大灾害等问题转交给市平台监督解决。

3.完善网格化管理中的预警机制和监督考核机制。达州市政府需要根据考核的时间、地点、范围、内容、时间性质等方面建立包括绩效指标、绩效量化分析和绩效分析的考核指标体系，通过规范考核各项指标，将考评分为日常检查、专项考评、分组测评和定期考评相结合。主要是通过各个职能部门内部抽样考核的科学评定方式，主要是通过新闻媒介、辖区街道范围内日常考核项目考核的社会评定方式，将工商所管辖区域划分为若干网格，巡查干部对责任区的经济户口承担管理责任，信用监管的网格化使行政执法力量从静态资格监管转向动态行为监管。［6］通过政府便民服务热线、举报信访的市民评定方式和通过城市内部自身数据支撑的内部评定方式组成的科学、社会、市民、内部等多方位评价的城市绩效考核评价体系。考核结果给予排名和汇总，将优秀社区进行上报。并对优秀的网格员给予奖励和表彰。

（二）完善信息系统

1.整合社区信息，完善信息系统服务管理功能，有效实现数据共享。首先，达州市政府必须要加强网格化信息指挥平台的推动发展，优化系统功能与网格化信息系统的结合，加强数据分析和指挥跳读的综合服务管理，对网格化事件的行使过程进行全程监督，统筹兼顾，实现资源数据共享，构建一个天上有云（云计算中心）、地上有格（社会治理网格）、中间有网（互联网）的新型社会服务管理信息化支撑体系。［7］其次，社区居委会在社区内建立社会网络管理服务平台，制定区域网格各项事件的名单，严格按照业务流程，落实社会服务组织管理，实现各单位之间的对接和互联共享工作。最后，加强网格化管理中的便民服务功能，比如说开发微信公众号、社区论坛、微博、论坛等网络便民平台，当然社区居民也必须有使用互联网技术的能力。这就方便社区居民能够自由快速地表达意见和反映情况，这将网格化只有通过这种模式运行，才能真正实现公众参与。

2.提高网格化信息安全。经常遇到的情况就是，社区居民通常会都会为了保护自己的隐私而给予网格员虚假的私人信息，造成网格信息录入的不真实性。所以网格化信息的技术保障用来提高网格信息就显得非常重要。通过法律法规手段，界定信息管理的规范，建立安全的智能终端设备技术，制定安全管理的标准。通过使用先进的加密技术和安全保护技术来减少智能终端的安全隐患，方式信息泄露，保障社区军民的信息安全。设置各种不同的信息处理权限和信息的传输获取，实质辖区、街道、小区单元等三级网格化管理服务信息平台。

（二）加强网格队伍建设

1.建立专业、高质量的网格化队伍。城镇社区网格员大多数教育程度偏低，一般都是年龄偏大、比较传统大，依靠原有的方式进行工作，对网格化管理的了解甚少。现在需要年轻、学历高、专业的网格管理人才，所以市政府必须落实经费，优等条件待遇招聘优秀的人才。尤其引入大学生加入社区工作中，合理分配职能部门，对日常工作任务进行合理分配，抓住工作重心，调动整个社区工作的积极性。社区也要顺应时代潮流，开设培训班、网络课程、外出考察学习，将网格化管理技术传递给社区工作人员。还可以组建一支专门的网格化知识宣讲宣传队，在达州市市区各个职能部门、各个街道办事处乃至各个街道辖区进行网格化培训专职演讲，提升社区工作人员、网格员和社区居民对网格化管理的操作流程。

2.调动社区居民参与热情。我国的城镇社区存在的一个问题就是居民参与力度不够，对社区的理解认识还比较浅薄，这也是因为城镇社区发展得滞后性所导致的。所以社区网格员与社区工作人员不仅要加强自身网格化技术的同时，还要调动起社区居民的参与热情，要让他们充分了解网格化管理的重要之处。社区可以利用社区活动中的各种党员会议室、生活广场、接待中心等地方进行宣传，还可以发放宣传资料手册、开展志愿者活动和社区宣讲活动等。