我国认罪认罚从宽的立法发展与完善

樊崇义先生创办

我国2018年刑诉法第15条规定：“犯罪嫌疑人、被告人自愿如实供述自己的罪行，承认指控的犯罪事实，愿意接受处罚的，可以依法从宽处理。”这一规定表明，“认罪认罚从宽”在我国刑事诉讼立法方面已经形成一种基本的诉讼制度。“坦白从宽、抗拒从严”的刑事政策已上升为法律。即刑事政策已经法律化、程序化了。这一立法成果在我国经历了近半个世纪的历程，它是我国改革开放40年来的一项重要的司法改革的硕果。其改革的过程和表现归纳如下：

一是简易程序进法典。为了贯彻“坦白从宽、抗拒从严”的刑事政策，为了解决案多人少的矛盾，提高诉讼效率，1996年刑事诉讼法修改时，第一次将简易程序纳入其中，在刑事诉讼法第一百七十四条明确规定：人民法院对于下列案件，可以适用简易程序，由审判员一人独任审判：（一）对依法可能判处三年以下有期徒刑、拘役、管制、单处罚金的公诉案件，事实清楚、证据充分，人民检察院建议或者同意适用简易程序的；（二）告诉才处理的案件；（三）被害人起诉的有证据证明的轻微刑事案件。

2012年刑事诉讼法再次对简易程序进行部分修改，扩大了简易程序的适用范围，将基层人民法院管辖的所有刑事案件都纳入其中，同时还要求被告人承认自己所犯罪行，对指控的犯罪事实没有异议，对适用简易程序没有异议。

2018年10月26日，十三届全国人大常委会第六次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》，并于当日公布施行，《中华人民共和国刑事诉讼法（修改案）》增加了11个条文，规定认罪认罚依法从宽、将认罪认罚作为社会危险性的判断要素以及认罪认罚案件告知、具结和审理适用的条件、程序等内容。这次修改在总结认罪认罚从宽制度和速裁程序试点工作经验的基础上将认罪认罚从宽制度上升为法律规定，并在全国范围内实行。2016年11月16日，根据刑法、刑事诉讼法和认罪认罚从宽制度试点工作的决定，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部和司法部印发了《关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽试点工作的办法》（以下简称《试点工作办法》），开始为期两年的认罪认罚从宽制度试点。《试点工作办法》为试点的顺利开展提供了依据，相对细化了认罪认罚从宽制度的适用过程，从适用范围、风险防范、实施方式等方面对该制度做了明确具体的规定。《试点工作办法》的贯彻实施，为认罪认罚从宽制度的建立和2018年刑事诉讼法的修改提供了立法的根据，2018年刑事诉讼法修正案关于认罪认罚从宽11个条款的规定，均来自各试点经验的总结。

二是刑事速裁程序进法典。2018年新刑事诉讼法实施之前，我国刑事诉讼程序分为普通程序和简易程序，虽然看似可以实现刑事诉讼案件的繁简分流，而在实践中却实效欠佳。为了弥补简易程序只能简化庭审部分的不足，司法机关开始探索新型刑事案件快速处理程序。2014年，我国在北京、上海等18个城市开展了为期两年刑事案件速裁程序试点工作，并出台了具体的试点实施办法，规定了适用速裁程序的具体细则：案件范围限定为11种实践中的常见罪名，同时要求所受刑罚较轻；适用条件上要求案件事实清楚、证据充分，犯罪嫌疑人、被告人认罪无异议且同意适用速裁程序；检察机关审查起诉工作时间缩短，内容简化，并需提出量刑建议；法院审理程序也相应简化，一人独任审理，7日内审结。从以上规定可以看出，速裁程序是以犯罪嫌疑人、被告人认罪为前提的，通过诉讼过程的简化以达到提高诉讼效率，破解案多人少矛盾的作用。通过两年试点工作的开展，在实践中取得了十分良好的效果，积累了许多有益经验。经过长期试点，到2018年新刑事诉讼法的颁布实施，突破了原有的诉讼制度设计，在普通、简易程序的二元审判模式之外，增加了速裁程序这一全新的刑事案件审判模式。

我国认罪认罚从宽制度的建构和立法，是通过不断完善和扩大简易程序，以及建构速裁程序而实现的。此两种程序适用的范围、条件和程序，均以犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚为条件，即对指控的犯罪事实没有异议，并愿意接受处罚为前提。由于符合这一条件的刑事案件已经超过刑事案件的60%，一些地方已达80%以上，所以，认罪认罚从宽制度的贯彻，将导致我国刑事诉讼制度的大变革，尤其在程序结构和设计方面，将面临一场深度的革命。

现状与问题。认罪认罚从宽制度，自2018年刑事诉讼法修正案颁布实施以来，诉讼程序的公正和效率方面，取得的成绩是显而易见的。一方面，通过对案件处理进行繁简分流，明显提高了诉讼效率，促进了司法资源合理配置；另一方面，贯彻落实了“宽严相济”的刑事政策，发挥刑事政策的人文关怀，促使刑事案件的处理达到法律效果与社会效果的统一。当然在看到良好效果的同时，也不能忽略认罪认罚从宽制度改革实践目前所面临的困境。作为一项既包含实体法规定又包含程序法规定的综合性法律制度，其完善的过程遇到了多种难题，具体而言，笔者认为有以下几点:

（一）配套规范有待细化完善

一项法律制度能够得以实施的最基本要求便是有法可依，我国现行的刑法未对认罪认罚从宽制度进行规定，唯一确切的法律依据便是新刑事诉讼法和《试点工作办法》，但是其中的规定还多是原则性规定，具体实践操作的细则还不够具体明确。作为一项既包含实体法规定又包含程序法规定的综合性法律制度，需要进行全面的规定，如实体上如何界定认罪认罚、从宽的幅度如何确定，以及程序上如何进行简化处理、不同程序如何适用、审判程序的简化和建构、尤其是控辩协商程序的建构等，均须细化。

樊崇义

（二）程序分流尚存不足

程序分流理论是认罪认罚从宽制度改革的重要理论基础。程序分流的界定标准有多种，在我国刑事诉讼中，已经根据案件罪刑的轻重划分了简易程序、普通程序、速裁程序。而认罪认罚从宽制度则是根据被告人、犯罪嫌疑人认罪认罚与否作为程序分流的标准，这是我国刑事诉讼程序分流的一场全新的变革。依据该项标准而进行的程序分流能否在实践中取得显著效果，除了理论的支撑，更需要程序分流机制的建立。但是，目前认罪认罚案件处理的完整程序尚未建立。主要有以下表现：一是现行简化诉讼程序的适用缺乏有机统一性。二是认罪认罚从宽制度中的配套程序缺乏体系化。除了上述简化诉讼程序缺乏统一性之外，制度运行的配套程序也存在不足，例如对是否需要构建一个独立的认罪协商程序，犯罪嫌疑人、被告人反悔后的程序如何回转等，只有诸如此类的问题得到充分解决，才能真正建立起一套完善的认罪认罚从宽程序处理机制。

（三）权利保障有待健全

公正与效率是一对相互独立又相互依存的价值范畴，正当程序的简易化是我国刑事诉讼法发展的方向，但是对正当程序的简易化不能以公正的牺牲为代价。为了保证认罪认罚从宽制度的公正性，需要建立更加完善的权利保障机制，积极保障犯罪嫌疑人、被告人的诉讼权利，防止个别办案机关为了提高办案效率，谋取个人利益等原因滥用认罪认罚从宽，滋生司法腐败等问题。新刑事诉讼法颁布实施之前，关于保障犯罪嫌疑人、被告人权利的规定主要有：获得律师帮助的权利、程序选择权、救济权、对违法操作的工作人员惩罚与追责，这些规定尤其是辩护机制的完善，是认罪认罚从宽制度适用正当性的保障。刑事速裁程序试点过程中，部分地区试行了值班律师制度，为适用刑事速裁程序而未委托辩护人的犯罪嫌疑人、被告人提供法律帮助，这充分扩大了我国法律援助的适用范围，也是对被追诉人权利保障的一项突破性的制度设计。认罪认罚从宽制度试点工作办法以及新刑事诉讼法吸收了此项制度，但是根据速裁程序试点工作经验，值班律师制度仍存在如下一些缺陷：一是值班律师身份模糊，并不具备辩护人的地位，仅可以提供有限的法律咨询等，无法提供有效的法律辩护。二是值班律师的权利有限，不享有辩护律师的阅卷权等，在实践当中发挥的作用非常有限。三是有部分值班律师本身法律素养不高，认为处理此类轻微刑事案件没有技术含量，态度不够端正。

优化与完善认罪认罚从宽制度实践的思考。笔者认为，为了使认罪认罚从宽制度在实践中更加规范完善，应当从实体法、程序法及相关配套措施三个角度展开，这样才能使制度设计更加全面和体系化，文章重点从程序法角度探讨我国认罪认罚从宽制度的完善。

（一）进一步明确适用范围

对于认罪认罚从宽制度的适用范围问题，论者观点不一，存在较大分歧。有学者指出，认罪认罚从宽制度不应当有案件适用范围的限制，因为该制度是以犯罪嫌疑人、被告人是否认罪认罚为程序分流的标准，而并非以罪行的轻重，所以应将所有案件纳入适用范围，无论轻罪或者重罪案件。也有学者认为，基于维护诉讼公正的目的，不应对犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚的全部案件都适用认罪认罚从宽制度予以快速处理。笔者认同第一种观点，认罪认罚从宽制度的适用范围不应以犯罪轻重来划分。因为认罪认罚从宽制度不仅追求诉讼效率，更追求司法公正，应当保证司法实践中所有案件的被追诉人享有平等的程序选择权。另外，重罪案件比轻罪案件更为复杂、难以侦破，同时重罪案件判决直接关乎被追诉人的重大人身、财产权益，适用认罪认罚从宽制度有利于案件审理，提高诉讼效率。

《试点工作办法》第1条、第2条对认罪认罚的适用条件及不适用的情形进行了规定，但其并未对“从宽”的案件类型限定为轻罪案件。新刑事诉讼法在总则第15条确定了认罪认罚从宽的原则，对认罪认罚的案件范围未作限制规定，认罪认罚从宽制度的目的是缓解刑事案件急剧增长带给司法机关的压力，这种需求是长期而紧迫的。如果对这一制度的范围过于限制，在司法传统理念的影响下，这一制度可能将永无出头之日，这将有悖于推广这一制度的初衷。当然，对于重罪案件应更为谨慎地适用认罪认罚，应结合新刑事诉讼法以及司法实践的需要逐步进行调整，细化规定，防止违背制度设计初衷，出现花钱买刑等司法腐败现象。

（二）规范诉讼程序适用

1.诉讼阶段

认罪认罚从宽制度的适用阶段在试点中存在着一些争议，有人认为应当在审查起诉阶段才开始适用，侦查阶段并不适用，因为在侦查阶段，对有关犯罪事实情况还未完全掌握，在这种情况下冒然启动并不合适。但是从新刑事诉讼法的相关规定来看，其第120条、162条对立案、侦查过程中，认罪认罚从宽制度适用的具体要求做了明确规定。具体来说，在侦查阶段，侦查机关首先应履行“告知”义务，然后“听取意见”，犯罪嫌疑人自愿认罪认罚的，记录在案并附卷。这一规定说明，侦查阶段可以启动认罪认罚从宽制度，只是该阶段的适用具有特殊性，侦查机关并不享有实质性的权力，仅可将侦查阶段犯罪嫌疑人认罪认罚的情况记录在案，并在起诉意见当中写明移交给检察机关。可见，侦查阶段作为案件进入刑事诉讼程序的第一阶段，对于后续的审查起诉和审判工作有重要作用，为了鼓励犯罪嫌疑人尽早认罪认罚，推进侦查工作的顺利进行，进一步提高诉讼效率，侦查阶段可以启动认罪认罚从宽。新刑事诉讼法对认罪认罚从宽制度中，检察机关在审查起诉过程中的职责及法院在审判阶段的具体职责均做了详细规定，其中第182条是一项重大突破性规定。以上规定充分说明，认罪认罚从宽制度应当适用于侦查、审查起诉、审判各个阶段中，各个阶段相互配合大致形成了以下的办案流程：侦查阶段告知认罪认罚从宽制度→移送检察机关并注明犯罪嫌疑人认罪认罚→为认罪认罚犯罪嫌疑人提供法律帮助→检察机关拟定量刑意见→双方签订具结书→听取被害人意见→起诉→法庭审查→裁判。

2.诉讼程序

认罪认罚从宽制度适用于多种诉讼程序，这在新刑事诉讼法的规定中均有所体现。新刑事诉讼法在第一审程序中分别规定了刑事速裁程序、简易程序和简易程序转化为普通程序的情形，与这种多层次的刑事诉讼体系相适应，要抓紧完善与之相衔接的配套制度。

一是规范和深化刑事速裁程序。经过速裁程序试点，实践证明，速裁程序对于推进案件繁简分流、提高刑事诉讼效率、严格依法惩治犯罪、保障当事人诉讼权利、优化司法资源配置、完善刑事诉讼程序等，均起到了积极作用。速裁程序试点过程中，各地探索出许多好的经验做法，为认罪认罚从宽制度改革积累了实践经验，提供了有益借鉴。速裁程序被纳入认罪认罚从宽制度继续进行试点，适用案件范围也从原来的“可能判处一年有期徒刑以下刑罚的案件”扩大到“基层人民法院管辖的三年有期徒刑以下刑罚的案件”，并取消了案由限制，即适用罪名从原有的十一类扩展到全部刑事案件。新刑事诉讼法实施以后，要全面把握速裁程序的适用条件，在原试点的基础上，进一步推动程序简化，完善程序运行机制，在保证办案质量的基础上，更好发挥速裁程序的优势，提升诉讼效率。新刑事诉讼法还规定了不适用速裁程序的几类情形，如被告人是盲、聋、哑人；案件疑难、复杂或者有重大社会影响的；被告人与被害人或者其代理人未就附带民事赔偿等事项达成调解或者和解协议等。在办案过程中，一定要注意审查是否具有这些情形，防止错误适用。另要充分利用速裁程序两年试点所积累的宝贵实践经验，将其纳入新刑诉法颁布后认罪认罚从宽制度实践中继续运行，不断完善。

二是完善刑事诉讼简易程序。新刑事诉讼法除将基层法院管辖的，可能判处三年以下有期徒刑刑罚的案件规定可以适用速裁程序外，其他并未改变原刑诉法中关于简易程序的规定。我们要严格按照新刑事诉讼法和相关司法解释，正确把握简易程序适用条件，发现案件有法定排除情形的，应当转为普通程序审理。要完善简易程序工作机制，针对当前适用简易程序中“简易不简”的问题，进一步简化案件审查起诉和庭审程序，使之与认罪认罚从宽制度配合的更加良好。

三是认罪认罚从宽制度背景下，规范普通程序的简化审理。普通程序是我国刑事诉讼程序中最为完整的一套程序，倘若案件符合认罪认罚从宽适用条件，又无法适用速裁程序、简易程序，只能适用普通程序审理，那么在审理过程中为了突出“从宽”中程序上的从简，对于部分诉讼环节要进行简化审理，如审限的缩短、庭前准备工作的简化等。

（三）认罪认罚从宽制度和程序立法的远景思考

我国认罪认罚从宽制度的建构和立法是在改革开放40多年来的司法改革中不断完善和发展起来的，它的建构和发展是有着丰厚的理论基础和实践经验的。但是，如何从诉讼法制的科学化、民主化、兼顾公正与效率的诉讼原理出发，笔者认为这一制度和程序的设计，必须定立一套完整系统而又独立的认罪认罚从宽程序体系，改变立法把这一程序分割、散落而嵌入到各个诉讼阶段和各个诉讼模式之中。2018年刑诉法修正案关于认罪认罚从宽程序的11项规定，分别于侦查、起诉、审判各个阶段适用于速裁、简易和普通程序，这种分割设计的诉讼模式，直到今天许多公安司法机关还难于理解，甚至无法执行，仍依赖于主观认定，而未转向程序审理。因此，笔者建议，建构一套完整独立适用的认罪认罚从宽程序，以区别于不认罪认罚从宽案件的审理。正如一些试点单位，正在试验的“速裁团队”“一站式审理”“公检法辩护律师一条龙的审理方法”，既各司其职，又相互衔接，简便易行的审理模式。笔者认为，要认真总结这些经验和做法，建构一套独立可行的认罪认罚从宽诉讼程序，以迎接刑诉法的第三次大修，使我国的刑事诉讼结构更加科学、合理。