棚户区改造对地方经济发展的贡献

刘作印

中图分类号：F325 文献标识：A 文章编号：1674-1145（2019）8-138-02

摘 要 棚户区改造改善群众居住条件和居住环境，能够调整城市布局，优化城市环境，促进社会经济和谐发展。棚户区改造对地方经济发展具有促进作用，但是难以具体量化。棚户区改造既属于投资驱动又属于消费驱动，能够有效地带动投资和消费。当前应积极探索棚户区改造的新模式和新举措。

关键词 棚户区 改造 地方经济 发展

棚户区改造是一项关系到群众切身利益的民生工程，能够保障群众安居乐业，提高人民群众的幸福感和获得感，同时对地方经济发展具有较强的促进作用。我国首次对棚户区改造的时间是2005年，当时将东北三省作为改造工作的试点区域，之后将所取得的棚户区改造的经验向全国推广。据住房和城乡建设部统计数据显示，2018年全国各类棚户区改造开工626万套，顺利完成年度目标任务，完成投资1.74万亿元。我市自2010年起密集发布有关棚户区改造、经济适用房保障、公共租赁住房管理等的政策文件，为相关工作提供了依据和支撑。2013年至2018年，我市超标完成省里下达的棚户区改造任务，取得了良好的成绩和效果。本文主要就棚户区改造对地方经济发展的贡献展开一些论述，望能够起到抛砖引玉之积极意义。

一、棚户区改造概述

棚户区是指城市建成区范围内，平房密度大、使用年限久、房屋质量差、人均建筑面积小、基础设施配套不齐全、交通不便利、治安和消防隐患大、环境卫生脏乱差的区域。棚户区改造是中国政府为改造城镇危旧住房、改善困难家庭住房条件而推出的一项民生工程。随着城市化进程的推进，城市棚户区改造也得到重视发展。棚户区的改造虽能有效的改造城镇危旧住房、改善困难家庭住房条件，但是其也面临着组织搬迁人口规模大、标准难以统一，资金需求规模大，社会资本参与积极性不高等问题。因此，目前我国棚户区改造项目的资金主要由国有平台公司向国家政策性银行进行贷款以国家资金为主。

棚户区改造具有必要性。首先，棚户区的大量存在影响了城市的形象，不利于城市的长远发展，加快棚户区改造能够有效地提升城市形象；其次，棚户区中的大量房屋属于危旧房屋，其结构较为简易，其形成原因具有历史性和现实性。此类房屋往往年久失修、漏风漏雨，具有较大的安全隐患，无法满足群众住房的安全需求，极易造成安全事故；再次，棚户区中的群众住房环境较差，居住质量较低，群众要求加快棚户区改造的呼声相当强烈。一些棚户区无法做到通煤气、通网络，难以满足新时代群众居住需求；最后，棚户区改造能够调整城市布局，优化城市环境，促进社会经济的和谐发展。

二、棚户区改造的属性

棚户区改造是一项民生工程。保障民生，维护人民群众的利益，促进人民群众的幸福，是棚户区改造工作的根本出发点。习近平总书记在党的十九大报告中强调：“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居”。棚户区改造就是让人民群众住有所居的一项民生工程。居住于棚户区中的群众大多是经济能力欠佳的人群，他们往往工资微薄，家庭负担较重，有的身患疾病，有的失业无业，他们并没有足够的经济能力来改善自身的居住环境。经过棚户区改造后，群众的居住环境焕然一新。群众的居住需求和现实条件限制之间的矛盾得到了有效的化解。同时，棚户区改造还有助于提升社会管理水平，能够消除棚户区中的不稳定因素，有效促进了社区转型。

棚户区改造也是一项经济行为。由于棚户区改造耗资巨大、利润空间小，导致了无法依靠纯粹的市场行为满足改造需求。因此，我国棚户区改造是由政府主导的，由政府负责实施的一项工作。棚户区改造所需的大量资金也主要由政府提供，中央政府的补助资金和地方政府的财政投入是当前棚户区改造的主要资金来源。在棚户区改造的基础设施建设方面，我国正积极尝试特许经营等PPP方式，从而实现市场化融资，把社会资金吸纳进来。

三、棚户区改造对地方经济的促进作用

棚户区改造对地方经济能够产生促进作用，这种促进作用能够从多个角度发生。棚户区改造不仅仅是一项民生工程，同时也是对城市土地和周边土地的优化，能够促进城市环境优化和土地价值的提升。我们可以从如下几个层面透视棚户区改造对地方经济的促进作用：

一是棚户区改造对地方经济的促进难以量化。棚户区改造并非一种直接的经济举措，因而其对地方经济的促进作用难以反映在量化层面上。棚户区改造对地方经济的促进更多地是一种综合性的促进，如表现为城市环境的优化、基础设施的完善、土地价值的提升等。此外，棚户區改造所产生的社会效益、民生效益也会对地方经济产生正向的推动作用。可见，棚户区改造不直接表现为改善居民住房环境，同时也有效地提升了城市的公共环境和整体价值。

二是棚户区改造对地方经济的促进属于投资拉动。棚户区改造需要巨量的资金，该资金主要来源于政府。棚户区改造的启动能够对地方经济产生联动作用，会带动地方多个产业的共进。投资驱动型经济的本质特征是以政府投资的形式推动经济发展，由于棚户区改造是政府主导和推动的，因此棚户区改造属于典型的投资驱动型经济。一般而言，投资驱动型经济增长模式能够快速制造就业岗位，对经济产生直接的刺激作用，在一些大型工程、大型项目的建设中表现尤为明显。棚户区改造能够产生投资驱动型经济发展效应，且这种效应在地方经济发展中较为明显和直接。棚户区改造还将直接刺激地方基础设施建设的完善，会连带吸引更多的资金投入到基础设施建设中，因此棚户区改造会引发巨量的资金投入，进一步产生对地方经济的拉动作用。

三是棚户区改造同时又能够促进消费驱动型经济发展。近年来投资驱动型经济受到了一些怀疑和否定，人们认为这种经济增长模式属于粗放型增长，且难以可持续增长。尽管棚户区改造属于典型的政府主导项目，具备投资驱动型经济的特点，但是棚户区改造同时又具有消费驱动型经济的特点。众所周知，棚户区改造是一项民生工程，且棚户区改造后能够直接满足棚户区居民的住房需求，是一项服务和保障民生、受到群众好评的工作。棚户区改造的这一特点决定了棚户区改造并非盲目地以政府投资的形式拉动经济，而是直接瞄定了群众需求、满足了群众需求，其需求驱动的特征同样明显。棚户区改造也与普通的房地产开发行为不同，一般不会出现产生过剩、消费不足的现象，对于很多城市来说棚户区改造并不存在过剩问题反而面临不足的问题，即将来政府还需要进一步加大力度推动棚户区改造。棚户区改造后棚户区居民也会产生其他一系列消费需求，从而进一步推动居民消费升级。

四、棚户区改造的其他相关探讨

当前棚户区改造虽然已经取得了一些成绩，但是棚户区改造工作还需要进一步加强和推进，以满足人民群众日益增长的居住需求。鉴于棚户区改造对地方经济能够产生正面推动作用，下阶段应采取进一步措施做好棚户区改造工作。如下一些问题值得探讨：

一是融资渠道的多元化。棚户区改造需要大量资金，仅仅依靠政府提供资金必然有所不足，这就需要拓宽融资渠道，吸纳社会资本参与到棚户区改造工作中来。很多地方政府已经探索棚户区改造融资渠道的多元化措施，如北京市于2017年发文要求市、区财政可以通过资本金注入、以奖代补、贷款贴息等多种方式支持棚户区改造工作，充分发挥财政资金引导放大作用，吸引社会资本参与棚户区改造工作。同时，北京市也着力防范社会资本参与棚户区改造的风险，突出了合规性要求，各区开展棚户区改造时，不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司、不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源、不得利用政府性资源干预金融机构正常经营行为、不得违反法律法规等规定，以出具担保函、承诺函、安慰函等任何形式为融资平台公司融资提供担保。湖南省湘潭市也于2019年发文，明确了社会资本参与条件、参与范围、出资额度、时间节点、拟定的規划和改造条件、产业引入具体内容、资金占用时间、土地上市、违约责任等内容，积极鼓励社会资本参与市城区棚户区片区改造和开发。

二是推进模式的创新化。由于政府融资职能的剥离，传统的政府主导推进棚户区改造的方式已经难以为继，且在效率和作用上难以满足棚户区改造的实际需求。当前各地都在积极探索棚户区改造模式的创新做法。以PPP模式助推棚户区改造也已经成为很多城市的选择，能够有效地实现了风险的转移和分担。所谓PPP模式（Public-Private Partnership），是指政府和社会资本合作，是公共基础设施中的一种项目运作模式。在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。当前棚户区改造资金缺口大、拆迁成本高、拆迁难度大，且政府主导一切也不利于摆正政府角色，当前亟需将政府角色从经营者转变为管理者和监督者，从而更好地推进棚户区改造工作。2015年《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》也明确提出了“推广政府与社会资本合作模式”的表述，要求各地应建立健全城市基础设施建设财政投入与价格补偿统筹协调机制，合理确定服务价格，深化政府与社会资本合作，推动可持续发展。然而，由于棚户区改造所需资金体量较大，投资回报收益较低，风险较高，社会资本参与后极易产生“套牢效应”，如何将PPP模式运用于棚户区改造还需要进一步探索。建议转变政府职能，做好统筹规划，尽量化解项目风险，提高社会资本的参与积极性，如对于收益性较差、市场化改造难度大的棚户区改造项目，可采用“肥瘦搭配”或“新旧搭配”的方式，与旧城区内改造难度较小的项目或者新城区开发地块进行合理搭配，一并出让、同步实施。

总之，城市棚户区改造对地方经济具有积极的促进作用，是一项服务民生的工程。尽管棚户区改造对地方经济的促进作用无法用数字来具体量化，但是其经济贡献应得到充分肯定。为了进一步提升城市棚户区改造的规范化和可持续化，充分发挥城市棚户区改造对地方经济的促进作用，应积极探索融资渠道的多元化和推进模式的创新化，吸引社会资本和社会主体参与到棚户区改造工作中来。

参考文献：

[1]李梦瑶，李永军.棚户区改造政策的创新与扩散[J].兰州学刊，2019（9）.

[2]闫隽.天津棚户区改造投融资机制创新研究[J].环渤海经济瞭望，2019（7）.