探讨乡镇财政管理体制的做法、成效及展望——以湖北省赤壁市为例

●廖西平

近年来，按照湖北省咸宁市的统一部署，在市委、市政府的正确领导下，在咸宁市财政局的精心指导下，赤壁市财政局坚持把乡镇财政体制改革和发展“飞地经济”作为一把手工程，坚定信心，紧盯目标，压实责任，使各项改革措施符合咸宁市委要求，契合改革与发展的需要。通过完善乡镇财政体制改革，激发乡镇动力、释放发展活力，使乡镇在精准扶贫和乡村振兴战略中发挥关键作用，努力为全市走在高质量发展前列多作贡献。

一、改革背景

2006年，湖北省赤壁市推行乡镇财政管理体制改革，当时是为了适应农村税费改革后新形势的需要。改革的初衷就是坚持财力下移，进一步从源头上减轻农民负担，切实保证乡镇基本支出需要，缓解全面取消农业税后的乡镇财政困难。上一轮改革与新一轮乡镇财政管理体制改革已间隔了12年，期间虽然也经过了一些完善与调整，但旧体制已不适应乡村振兴战略的新形势、新要求，应推进新一轮乡镇财政管理体制改革，进一步激发乡镇发展的活力，使乡镇在实施乡村振兴和打赢脱贫攻坚战中发挥关键作用。

（一）改革前的管理体制

2006年，赤壁市印发了《赤壁市人民政府关于调整市对乡镇财政管理体制的通知》，调整了乡镇财政管理体制。核心内容包括：一是取消收入基数。即取消乡镇税收的指令性任务，只下达指导性计划；二是核定分成基数。按乡镇2003-2005年3年平均财政体制分成数核定市对乡镇税收分成基数；三是维持转移支付。上级对乡镇转移支付资金按照有关转移支付资金管理办法，全额拨付给乡镇；四是鼓励招商引资。凡2006年新开办的工业企业市级所得部分，市、乡各得50%；五是实行奖补结合。对当年消赤减债成效显著的乡镇，市人民政府按消赤减债额度的10%给予奖励，对未发生新的赤字和债务的乡镇补助3万元；六是推行“乡财县管乡用”。按照乡镇财政预算管理权、资金所有权、资金使用权、资金审批权、债权债务关系“五权”不变的原则，由市（县）对乡镇实行核算统一、账户统设、工资统发、采购统办、票据统管“五统一”管理及乡镇举债市（县）级审批。

2011年，赤壁市再次印发了《赤壁市人民政府关于下达2011年乡镇财政体制分成和补助等基数的通知》，对市、乡体制分成等事项进行了调整和完善，主要内容包括：一是根据乡镇2003-2005年三年平均财政体制分成数的70%，核定市对乡镇税收分成基数；税收分成基数不足5万元的给予适当补助。按照省级财政对赤壁市转移支付补助增长资金安排的相关要求，市级财政根据乡镇实际情况，适当增加对乡镇的专项转移支付补助。二是2007年以来，各乡镇新办和改制企业所缴税收中市级留存部分的75%（不含城市建设维护税）返还乡镇，用于扶持当地小城镇建设。三是除莼川办事处（县城）外，其他乡镇协助征收的城市建设维护税、城市基础设施配套费、按程序报批后处置所得的土地出让金收入、小城镇建设建安营业税地方留存部分全额返还乡镇，主要用于小城镇建设。

（二）改革前存在的不足

乡镇经济是县域经济的载体和重要基础，从改革前的情况来看，赤壁市乡镇财政管理体制的科学性、系统性、规范性不够，已难以适应新时代乡村振兴战略的新需求，需要与时俱进，贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》，再从改革中汲取动力。

1、市（县）乡之间财政事权划分不明。乡镇政府是我国五级政权架构中的最前沿，直接服务最广大的群体和最广袤的地区，工作量可想而知，但乡镇又多是经济落后、财力困难的地方。乡镇综合改革以后，赤壁市虽然对七站八所合并、转制、撤销后的社会事务责任采取“以钱养事”新机制来解决，但乡镇政府对自己的财政事权既不明确，也不规范，财政事权在市乡之间严重倒挂，乡镇事权与财权严重不统一、不对等、不配套，乡镇政府以有限的财力承担着无限的事务，有些乡镇因缺钱只能望“事”兴叹，给乡镇政府行使职能造成影响。例如，道路交通安全管理、农村公路建设与维护、农村公益事业、精准扶贫等公共事务管理职能仍然作为乡镇财政事权，并没有明确列为市级财政事权。由于对市乡两级财政事权及支出责任界定滞后，导致市（县）对乡镇财政管理体制建立和财政收支基数确定的不科学。

2、乡镇财政保障水平依旧不高。虽说赤壁市乡镇财政管理体制的此轮改革中，市级财力全额保障了乡镇干部的工资经费，差额保障了公用经费，但由于乡镇之间的发展极不平衡，经济落后的乡镇对市级财力依赖性较大，很难有更多财力用于发展经济和支持基础设施建设。2009年，赤壁市13个非城区乡镇平均每个乡镇仅有财政收入75万元、可用财力301万元，主要依靠市级转移支付维持运转，本级财政保障能力非常有限，根本无力用本级财力支持经济发展。

3、乡镇之间财力距离拉大、分化明显。受自然、历史、人文等因素的影响，不同乡镇经济发展水平往往存在一定程度的差异，乡镇与乡镇之间财政收入能力及公共服务水平由此产生差别，直接影响财政体制的收入能力均等化。尽管改革前的体制中，赤壁市对14个乡镇采用了分类确定不同留成比例、实行财政转移支付等办法，这些办法对平衡乡镇之间的财力起到了一定作用。但经济发达的乡镇税基大，而经济欠发达的乡镇税基小，在保持税收同幅增长的情况下，经济发达的乡镇财政总收入增量要远远大于经济欠发达乡镇，更何况经济发达的乡镇税收增速要远远高于经济欠发达乡镇，各乡镇之间经济发展水平和可支配财力差距也就进一步拉大。

4、乡镇政府债务负担仍然沉重。上一轮财政体制改革，基本解决了乡镇政府机关的正常运转和干部工资待遇问题，使乡政府干部不再为每月的工资发愁，但并没有解决乡镇发展的资金需求问题。在此期间，一些乡镇政府为了谋求发展，不得不举债，甚至是无抵押高息贷款，主要有基本建设借款、兑现欠发工资、兴建小型农田水利设施等。2016年，赤壁市核定乡镇政府债务余额达5300万元，债务最多的乡镇高达1500万元，最少的达100万元，全部是逾期债务且难以收回。根据赤壁市乡镇现有的财力水平，除莼川、中伙铺、陆水湖等乡镇尚有一定条件外，其他乡镇本身维持正常运转和支持发展亟需市级财力的扶持，根本无法安排本级财力来专门支持化债。

5、支持乡镇经济发展的机制不完善。支持乡镇经济的发展机制和相应配套机制尚不健全，没有从制度层面形成支持乡镇经济发展的长效机制。一是对乡镇产业发展规划不清晰，县域缺乏统筹规划，容易导致乡镇盲目上项目、产业重叠，造成产能过剩；二是对乡镇发展“飞地经济”的政策不完善，缺少对“飞入地”和“飞出地”的产业发展规划、承载能力等相关要求，在土地、税收、投入等方面算账不明确，并且缺乏相关指导；三是乡镇之间的财政平衡机制不具体。在对乡镇完成合并以后，对于那些落后的乡镇，未建立财政转移支付的第二通道，应通过设立专项资金的方式重点支持落后乡镇发展工业和非农产业，实现产业和经济的起飞。

二、主要做法

在推进新一轮乡镇财政体制改革的工作中，紧扣咸宁的任务与重点，立足赤壁的历史与现实，从2017年上半年开始深入各乡镇调查研究，初步形成体制调整框架，经多方征求意见，直至年底正式出台《关于赤壁市乡镇财政管理体制改革实施方案》，总体经历了一个反复论证、思想统一、政策打磨、稳步推进的过程。此次改革重点在四个方面实现了突破，取得了阶段性成果。

（一）建立乡镇事权清单，赋予乡镇履行事权相匹配的财力

原有的乡镇财政管理体制，最大的问题就是事权与支出责任不清晰、不匹配，乡镇承担的事务繁杂，对乡镇预算管理和工作效率都有影响。

按照“职能上移、财力下移”的原则，首先科学划分了县乡事权，初步建立了乡镇事权清单制度。一是涉及全局性和应由市集中管理的事务，列入市级财政，如将湖库拆围、公共安全、社会保障、农村公路建设与维护、农村污水处理、农村公益事业、基层医疗卫生等事权列为市级事权，由市级财政承担。如，2018年全市8个乡镇污水处理厂地方管网建设投入9800万元，全部由市级财政承担；西凉湖、黄盖湖养殖围网围栏拆除等环境保护事项全额由市级财政列支2928万元；农村公益事业安排2370万元；基层医疗卫生列支2856万元等。二是乡镇机关及事业单位运行支出、村级及社区组织运转支出、城乡社区公共设施、镇村环境卫生、护林防火、信访、维稳、涉农资金整合项目监管等列入乡镇事权，由市乡两级共同承担。如，2018年乡镇机关及事业单位日常运转经费，市级负担了9610万元，乡镇负担的部分大致占10-20%。在城乡社区公共设施投入中，市级较上年新增乡镇垃圾清运及垃圾桶购置1256万元、乡村环境整治586万元、乡镇立面改造565万元等。三是清单外事权。如，协税护税、城乡网格化管理等按照“谁交办、谁出钱”的原则，落实支出责任。如税收代征代缴经费，由税务部门承担；政法城乡网格化建设与日常运转，由政法委考核安排190万元；民政福利院、儿童院日常运转，由民政部门安排280万元等。通过建立事权清单，赋予乡镇履行事权相匹配的财力，有效提升了乡镇财政保障水平，减轻了乡镇支出压力，解决了乡镇最棘手的“办事缺钱”难题。

（二）夯实基础保障，加大财力下沉力度

原有的乡镇财政体制，基本采取统收统支模式，按照“保工资、保运转、促发展”的原则，对人员支出、公用经费、事业发展费均衡安排，奖励性经费通过年终税收分成解决。从运行情况来看，绝大多数乡镇自我保障和发展能力有限，干部改革性补贴、奖励性工资、镇公用经费、村组运行经费均有缺口，日常运转有一定的困难，乡镇干部干事创业的积极性受到影响。

新体制中乡镇机关、事业单位正常运转支出由市级财政保障。其中：人员经费以年初预算编制内实有人员的基本工资、津补贴及按标准计算的一次性奖金、住房公积金、社会保险缴费、年度目标责任考核奖励等全额予以保障;年中政策性调资、组织或人事部门批准的人员变动、死亡人员丧葬抚恤费补助等经费，由市级财政统一办理结算。公用经费2017年按市直单位的人均水平标准进行安排，并确保以后年度逐年递增。

具体的做法是，一是足额保障乡镇干部基本工资、津补贴，逐步提高改革性补贴保障程度，年终视各乡镇运转实际予以解决，确保不留缺口。2018年，乡镇政府基本工资、津补贴及养老医疗住房等全额纳入财政预算，共计安排5828万元，较2017年增加1028万元。另外，年终根据各乡镇收支情况，增加转移支付补助（年终解困）475万元，专项用于解决部分乡镇改革性补贴、奖励性工资缺口。二是分类分档核定公用经费和乡镇事业发展费，根据各乡镇工作任务大小确定行政运行经费，2018年安排公用经费及事业发展费1080万元，比2017年增加170万元。三是加大对乡镇转移支付力度。2018年，村干部工资、村社区惠民资金、基层党建安排5500万元，较2017年2800万元增加2700万元，有力保障了村级组织正常运转，遏制了新增债务的发生。在小城镇建设方面，2018年市级财政支持赵李桥镇羊楼洞古街补偿资金1350万元、口子镇建设专项资金200万元；支持柳山湖移民新村建设200万元等。四是建立乡镇基本财力保障机制。市财政每年安排750万元乡镇事业发展费，按照乡镇面积、区域人口、可用财力等因素分配，各乡镇统筹安排用于纪检、党建、统战、计划生育、安全生产、共青团等方面的支出。

（三）建立差异化的收入分享机制，解决动力不足、发展不够的问题

参照咸宁市的四类乡镇划分标准，结合赤壁实际，根据前一年度各乡镇财政体制收入的实绩、乡镇经济基础、发展前景及培植财源空间等因素，将全市乡镇分为“贡献型”“潜力型”以及“资源保护型”三类。第一类：蒲圻办事处、赤马港办事处；第二类：官塘驿镇、赵李桥镇、车埠镇、中伙铺镇；第三类：赤壁镇、陆水湖办事处、茶庵岭镇、黄盖湖镇、神山镇、柳山湖镇、新店镇、余家桥乡，初步建立起差异化的收入分享机制。

收入基数确定以2016年财政体制分成数为基数，若2017年体制收入实绩低于2016年的，以2016年体制收入实绩为基数。以后年度收入基数实行环比递增办法，递增比例分别为：一类乡镇10%，二类乡镇5%，三类乡镇3%。对经济较为发达、财力贡献型乡镇，实行“分税分享”，即：税收存量定额返还、增量税收按分段递增比例分享方式，充分调动其抓收促收的积极性，鼓励乡镇多作贡献、加快发展；对发展潜力较好、财力一般型乡镇，增量税收全额返还，鼓励其发展壮大，向贡献型乡镇发展；对税源单薄、生态资源保护型乡镇，实行“基数+增长”的财政体制，即：存量税收返还、增量税收给予激励性补助方式，鼓励其通过发展弥补收支缺口，改善收支状况，保障基本公共服务能力。

一类乡镇，2017年及以后年度乡镇当年收入超体制基数的地方留成部分，市与乡镇实行“二八”分成，即市得20%，乡镇得80%。完不成体制收入基数的，按实现收入的地方留成部分，100%给予乡镇。二类乡镇，2017年及以后年度乡镇当年收入超体制基数的地方留成部分，100%给予乡镇。三类乡镇，2017年及以后年度乡镇当年收入超体制基数的地方留成部分，100%给予乡镇，同时市级财政加大转移支付力度。

2018年底，全市实际拨付乡镇税收分成1316万元，其中，一类乡镇蒲圻办事处分成240万元，按老体制算账可以分成300万元，实行新体制后为市级财政作贡献60万元；赤马港办事处分成200万元，按老体制算账可以分成250万元，实行新体制后为市级作贡献50万元，首次实现乡镇税收为市级财政作贡献；二类乡镇应分成466万元，实际拨付466万元，其中，分成较大的乡镇中官塘驿镇96万元、中伙铺镇82万元；三类乡镇应分252万元，实际拨付410万元，其中，余家桥乡按体制算账应分1万元，实际拨付30万元；茶庵岭镇按体制算账应分13万元，实际拨付40万元。

（四）鼓励“飞地经济”发展，设立土地收储调度资金，致力解决资产资源作用发挥不足的问题

综合考虑土地集约利用、产业集聚、资源配置、基础条件等因素，大力发展“飞地经济”，全市建立起利益共享机制，乡镇引进的项目、企业可落户市级工业园，形成的收入大部分返还引进乡镇，充分调动其招商引资和发展经济的积极性。例如，中伙铺镇与市经济开发区、市高新区毗邻，该镇“借鸡生蛋”，将市经济开发区、市高新区的政策支持、产业资源、配套服务、融资等与中伙铺镇的资源、土地、成本等优势有机结合，促进优势互补，实现合作共赢。2018年，该镇完成税收收入1548万元，同比增收461万元，增长42.4%。2018年该镇招商引进赤壁市巨龙科教高技术有限公司落户市工业园区，当年新增税收入259万元，引入赤壁市天诚混凝土有限公司完成税收入146万元，增长2.2倍。仅这2家企业，当年带给中伙铺镇的税收分成较上年新增32万元。

同时，加强土地统一规划和管控，市财政设立5000万元的土地收储调度资金，支持有条件的乡镇开发经营土地，土地出让收益全部返还乡镇，支持乡镇基础设施建设。2018年，财政从土地出让金中支持各乡镇2439万元，其中：支持蒲圻办事处1450万元，赵李桥镇314万元，车埠镇165万元，黄盖湖镇414万元。2019年1-5月份，市财政从土地出让收益中支持各乡镇5613万元，其中：支持赤马港办事处三国美食城建设4569万元；支持蒲圻办事处斋公岭工业园宝迅物流、华腾电子两家企业落实招商引资奖励资金473万元；支持官塘驿镇基础设施建设资金494万元等。

三、取得的成效

为适应改革发展的需要，赤壁市出台了新一轮乡镇财政管理体制改革方案，并于2018年2月5日开始施行，运行一年多来，进一步使财权与事权相匹配、理顺县级与乡镇财力分配关系，实现财力向乡镇倾斜，充分调动了乡镇当家理财、增收节支的积极性，激发了乡镇培植财源、发展经济的热情与活力，促进了县域经济发展和乡镇振兴。

（一）壮大了乡镇财政实力

新一轮财政体制改革采取 “少取多予”或“不取多予”的原则，进一步优化了县乡财力分配关系。新体制按照各乡镇的经济状况、地域特点将乡镇划分为一、二、三类。其中一类乡镇2个，实行“明确收支，核定基数，定额上解（补助），超收分成”的财政管理体制；二类乡镇4个，实行“明确收支、核定基数、超收返还”；三类乡镇8个，实行“明确收支，核定基数，存量全留+超收奖励”。此轮乡镇财政体制改革减少一类乡镇的数量，增加三类乡镇的数量，八成以上乡镇的税收超收部分不用分成，最大限度保障乡镇利益，实现财力进一步向乡镇倾斜，增厚了乡镇财力。同时，加大对乡镇的转移支付力度，2018年市级财政向14个乡镇增加一般性转移支付1亿多元，有效壮大了乡镇财力，缓解了乡镇支出压力。

（二）解除了乡镇发展经济的后顾之忧

随着经济社会的发展，部分财力较弱的乡镇在原有乡镇财政体制下支出压力不断增大，面临基本运转困难的局面。新一轮财政体制改革不仅足额保障了财政供养人员经费，还结合乡镇财力状况，测算乡镇财力、物力消耗，制定了适合乡镇和行业特点的公用、事业经费标准，新一轮乡镇财政体制改革后的人员、公用、事业发展费较上一轮新增1600多万元，有效保障了乡镇正常运转所需经费。同时，加大了村级组织经费保障力度，2018年拿出5500万元保障村干部工资、村社区惠民资金、基层党建等支出需要（上一轮为2700余万元），切实保障了村级政权的基本运转，维护了社会稳定，解除了乡镇发展经济的后顾之忧，使乡镇能够一心一意抓经济、谋发展、促振兴。

（三）减轻了乡镇支出压力

上一轮乡镇财政体制改革下，不少乡镇要做的事较多，却没有办事的钱，这其实是财权和事权不匹配的具体体现。新一轮财政体制改革进一步理顺了这一关系，按照财权和事权相统一的原则，科学合理划分县乡两级支出责任，建立了县乡两级事权清单，赋予乡镇履行事权相匹配的财力。现有体制减少了乡镇事权，将农村公路维护、污水处理、环境卫生、水利设施维修维护等支出纳入体制内，减轻了乡镇支出压力，仅这四项2018年就为各乡镇节约了3000多万元支出。如今，乡镇事权财力对等后，乡镇履职尽责实现了从“无钱”到“有钱”的华丽转身，办事更有底气，矛盾不再上交，对乡镇是实实在在的利好。

（四）激发了乡镇发展活力

新一轮乡镇财政体制改革体现了效率优先的原则，谁贡献大，谁就享受得多，谁收入多，谁就分享得多，提高乡镇分成比例，扩大超收分成乡镇范围，最大限度让利乡镇。此外，还建立了激励机制，鼓励乡镇积极招商引资，发展“飞地经济”。一系列措施极大调动了乡镇培植财源、促进增收的主动性和积极性，激发了乡镇发展经济的活力。以前乡镇领导急于跑财政“要钱”，如今勤于下基层“抓钱”，真正把税收工作当成了经济工作中的重要部分来抓。改革以来，乡镇财政收入呈现快速增长态势，2019年1-3月，全市实现税收收入39285万元，为全年预期（144400万元）的27.2%，同比增长16.9%，其中，各乡镇实现税收收入11575万元，为全年预期（39525万元）的29.3%，同比增长29.7%。

四、下步展望

深化乡镇财政体制改革是落实党的十九大精神、实施乡村振兴战略的重要抓手。不仅是当前解决现实问题，调结构、稳增长、惠民生的有效途径，更是“打基础、管长远”的战略部署，是实现咸宁市长江流域公园城市、赤壁市“强而优”中等城市建设的战略性举措。

下一步，赤壁市财政部门将坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以《咸宁市深化乡镇财政体制改革的指导意见》为蓝本，站在“财政是国家治理的基础和重要支柱”的高度，抓紧、抓实、抓细，不断深化乡镇财政体制改革，为新一轮乡镇发展蓄能，努力为全市精准扶贫和乡村振兴提供体制机制保障，着力推动全市乡村振兴走在咸宁市的前列。

（一）深化乡镇管理体制改革

按“缺口上移、财力下移”和“事权与财权均衡”原则，继续深化乡镇管理体制改革，进一步明细县乡两级政府的事权、财权，合理确定转移支付基数，加大对贫困乡镇转移支付力度，科学界定支出范围，加强支出管理。对于上级财政部门增加的转移支付资金、本级财政增加的可用资金，将尽可能地向乡镇倾斜，缓解乡镇财力的不足。

（二）加大资金支持力度

加大对乡镇建设性项目、招商引资项目、区域特色项目的资金支持力度，提高乡镇造血功能，夯实乡镇发展基础。同时，按照“政府引导、村民主体、以人为本、因地制宜”的原则，拓宽资金投入渠道，加大财政资金整合力度，发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，为赤壁美丽乡村建设、改善农村居住环境提供强力资金保障。

（三）推进财政配套改革

深化乡镇综合财政预算改革、国库集中支付改革、政府采购改革，健全乡镇单位财务和资产监管制度、农村“三资”管理制度，在保持预算管理权不变，资金所有权和使用权不变的情况下，细化预算类别，强化综合财政预算制度，统一编制内外收支，严格预算管理，规范预算行为。同时，加强财政资金预算绩效管理，提高财政资金使用效益。

（四）加强财政队伍的能力建设

正视各乡镇财政队伍年龄结构青黄不接、岗位结构良莠不齐、工作难度日益加大、人才留任较难的现状，加强对财政干部的教育培训，加大新大学生的招录力度，确保人员招得进、留得住，确保乡镇财政事业稳步健康发展。同时，利用互联网科技，加大标准化财政所建设力度，完善平台相关功能，优化办事流程，在提高办事效率的同时，减轻乡镇财政人员工作负担。■