政府审计在养老服务产业的实践探索

●黄耀樟

一、引言

近年来，随着我国人口老龄化的逐步加剧，养老问题已成为我国亟待解决的难题。党的十八大和十九大也提出相应的养老战略部署，例如要求各地针对养老问题推进医养结合、加快养老产业的发展等。毋庸置疑我国一系列针对养老政策的扶持和倾斜在一定程度上促进了养老产业的兴起与发展，但该产业在积极发展的同时也带来某些消极问题，给该产业的进一步发展造成了一定的障碍和风险。

为破解我国养老服务产业发展难题，我国学者已从多个视角探究养老模式和养老服务体系，如制度保障、经济来源、行业规范等，且取得了相对丰富的成果，然而基于政府审计的角度对养老服务产业的发展路径进行探讨的研究相对缺乏。

基于此，本文从政府审计的视角出发，立足于国家养老政策，在分析、评估、引导养老服务资源去向的基础上，客观、理性地剖析养老产业发展过程所遇到的各种问题，并提出相关风险预警和防范措施，以促进养老服务产业的可持续发展。

二、政府审计在养老服务产业的作用

（一）推动养老服务产业政策落实

近年来，国家出台的一系列养老服务政策，为养老产业的发展创造了良好的环境，但是养老服务政策的落实不可能一蹴而就，如果不能正确解读国家政策，导致理解失误、出现超越政策范畴等现象，会对养老服务产业产生不良影响及不同程度的损失，这种情况下就要发挥政府审计的约束和监督作用，积极去落实和推进养老服务政策，有效帮助企业去降低和应对风险。显而易见，政府审计工作的约束性与权威性推动了养老服务产业政策的有效落实，确保养老产业的每一项资金使用都能发挥最大效应。

（二）优化养老服务产业的发展环境

面对经济发展新常态及智慧养老观念带来的新机遇和挑战，养老服务产业要想实现可持续发展，必须借助政府审计的力量切实优化养老服务产业的生存和发展环境。

首先，政府审计的约束力与震慑力有助于优化养老服务产业环境。政府审计秉持公正公平的态度和原则，能客观分析和评估养老服务产业内资金的使用情况，从企业或机构各项养老基金项目申报流程入手，加大对养老服务各项制度执行的检查力度，尽可能地去避免舞弊行为和舞弊风险，打造合理规范的竞争机制，使得流入养老服务产业的资金使用更加规范高效。其次，政府审计的参与，有助于制定更为完善有效的审计方案。政府审计部门会有针对性地深入了解和学习养老服务产业的审计事项，合理有效发现该产业可能面临的审计问题及容易出错的环节，逐步排查审计问题产生的原因，并及时制定相应的审计计划，从而确保政府审计工作的全面性和准确性。

（三）政府审计助力产业成果转换

养老服务产业领域的相关成果还有许多尚未落地，许多养老保险及基金项目并未完全普及开来，且尚未受到社会公众的广泛认可。要想克服这一障碍、获得社会公众对养老服务各项项目的支持，需要政府审计发挥其驱动作用。

第一，政府审计工作能有效做好顶层设计、更好地发现和把握阻碍因素，从而逐步清除影响养老产业或项目成果转化的阻碍。第二，政府审计背后支撑力量相对雄厚，会结合制度和体制等因素进行分析，更容易找准问题的本质，不仅能使养老产业的政策制定更加合理化，也在一定程度上提高了制度的可行性。第三，政府审计能最大化地发挥监督作用，更好地监督养老政策的落实情况，并且在发现问题时能及时有效调整相关职能、提供相应的帮助与服务去推动养老服务产业发展，从而使得整个养老服务产业运行机制得以完善。最后，政府审计的存在将会优化、完善成果转让配套制度，使得养老项目能获得相应的成效。

综上，在资源有限的情况下，应尽可能提高和发挥审计工作的效用，不断深挖养老产业服务人员的潜能，提高其护理专业知识及服务水平，促进养老服务产业综合水准提高。

三、我国养老服务产业政府审计面临的问题

（一）养老服务政策红利持续及政策变动加大审计难度

人口老龄化的问题一直备受国家重视，相应的扶持政策也持续推出。党的十八大以来，养老服务产业领域不断涌现新政，切实推动了我国养老服务产业的全面发展。然而，我国政策扶持依然存在一定缺陷，政策落实透明度较低，凡此种种可能导致政策实施不够到位，以至于难以体现政策的前瞻性，也给政府审计带来困难，使其不能有效地发挥好审计职能。此外，政策法规不健全的缺陷凸显，再加上我国养老服务产业在自身管理上也存在较多问题和困难，难以完善和加强自我管控，使得相关政策难以落实到位，从而进一步影响政府审计发挥其监督功能，降低了政府审计工作的准确性。最后，由于缺乏审计监督的依据，难免会导致审计工作由于不能正确理解或者误解政策的导向而受到影响，其他部门难以尽力配合审计工作，甚至出现与上级摩擦的现象，导致审计工作可能处于被动的状态。

（二）养老服务产业市场运作中审计关注不足及重点不突出

当前我国养老产业没有相对统一的行业标准，市场上也缺乏相应准则去合理规范，硬件设施也相对滞后于产业的发展，使得监管机构容易发生监管无法到位、审计重点不突出的情况，从而引发许多商家在降低服务质量的同时，为了自身利益最大化而扰乱市场秩序、影响市场定价，从而破坏养老服务产业持续性发展。此外，该项行业的特性决定了资金回收较慢、行业风险较大，导致该产业供需矛盾日益凸显。当前养老服务产业主要由政府部门主导，因而前期投入的资金量非常大，随着物价不断高涨、工人工资也相应地呈正相关增长，而养老服务企业的预期收益却难以在短期变现，导致该行业投资吸引力度较小、投资规模不大，因此对于日益增长的养老社会需求，供需不对称现象将愈发严重，导致政府审计在养老服务产业运作的保值增值层面重视不足。最后，市场化运作管理易发生违规市场操作，如“上海社保基金案”中的违规操作，政府在审计过程中并未及时发现，监管层面上的审计也不能很好落实，可见政府对养老服务产业的审计不够全面和深入，关于养老产业的发展状况、政策变化及资金使用情况的审计重点把握不到位，对养老服务产业的经济效益及效果缺少相应的绩效审计。

（三）养老服务产业政府审计手段及审计效果欠佳

养老服务产业主要涉及护理服务及保险基金等板块，而保险工具需要很强的金融手段才能完成合理合规的操作。此外，每个养老保险覆盖的个体信息都是动态变化的、具有很强的时效性，这就要求政府审计顺应数字化管理发展的同时，确保审计的时效性和准确性。然而，现阶段还有较多地方政府审计不能充分利用和发挥互联网技术去辅助审计工作的进行，尤其在大数据和信息化处理的情况下，地方政府审计未跟上新的审计时代潮流，审计所依据的相关凭证和数据还依赖相关部门的整理和提供，这不仅降低了审计的工作效率，而且对于审计工作的独立性和透明度也不利。

除此之外，我国政府审计对于养老服务产业的审计还不够全面和准确，政府审计监督职能不能发挥到极致。在具体审计操作过程中，审计工作需要协调地方政府和上一级审计机关的工作指向，两者间易产生矛盾，以至于政府审计操作不规范、审计效果不佳。

（四）政府各类数据平台数目繁多，应用审计数据存在障碍

互联网的发展推动着信息共享发展及信息量的指数型增长，政府审计也基于“互联网+”的平台积极推动审计技术手段的改善及管理制度的完善，但是其发展依旧相对滞后于互联网、大数据的发展。此外在实际审计过程中，也因为互联网、大数据技术的辅助，难以避免一些新的审计风险。

首先，针对养老服务产业的审计发展，各级政府一直积极开发各类养老服务数据平台，例如国家层面的养老服务信息质保系统、养老机构业务管理系统；在省级别层面上有养老数据资源中心、养老金管理系统等等。但是这些信息服务平台的数据处理只局限于自身设置的领域内，平台之间的数据还不能实现互通，还需要人工另外导入数据去进行处理，从而大大影响了信息资源的利用效率，形成信息孤岛，导致平台价值不能发挥最大。其次，由于需要对数据进行保护，所以会存在部门之间难以共享数据、难以实现更高层次的数据信息处理的问题。最后，养老服务从业人员相对紧缺，数据动态更新在一定程度上难以实现，以至于无法收集有效数据来进行数据分析。

四、政府审计视角下养老服务产业发展的优化路径

（一）顺应养老服务产业政策变化、动态优化审计方法

由前面我国养老服务产业政府审计面临的四大问题可见，虽然养老服务产业的发展得益于我国政府政策的扶持，其发展前景也比较乐观，但仍然存在一定的发展瓶颈。因此在开展对养老服务产业的政府审计活动中，需要注重结合产业特征和政策变化，科学合理地调整审计方法。同时，灵活运用风险分析方法及大数据技术对养老服务产业进行政府审计工作。在进行政府审计过程中，需考虑国家政策及法律法规的限制，在合理合规的基础上不断优化审计方法，完善审计机制，具体为：

第一，创新审计思路，贯彻落实政策方针的导向作用；第二，改善审计工作的方式，完善审计方法，确保政府审计的良好效果；第三，不断加快和完善政府审计数字化进程，利用大数据的优势解决面临的审计问题，不断提高审计工作的效率。积极应用相关审计软件提高审计工作的便利性，加强审计人员操作审计软件的能力，提高熟练应用程度进而提高工作效率，从而确保审计质量的有效提升、提高数据分析的准确性；第四，审计重心往事前审计靠拢，以更加科学合理的方法来应对审计带来的风险，提高政府审计自身的观察和判断能力，有效鉴别可能出现的各种风险，从而进行合理规避。

（二）明确养老服务产业的审计重点

养老服务产业的政府审计过程中，难以避免相关审计风险，若想分散和预防风险，须明确审计重点、理清政府审计的逻辑，详细梳理需要解决的问题，以保证更好地发挥审计监督作用。审计重点主要包括以下五个方面：

首先，需要运用SMART原则精确观测养老服务产业的近期发展现状及未来走向，准确估算现阶段的投入所产生的效果，既能从微观层面上全面覆盖养老服务机构的规模，也要从宏观层面上跟踪人口老龄化的发展情况，以更好地把握养老产业的发展进度，站在战略的角度去分析养老服务产业的发展；其次，需要具体了解各项政策方针的制定是否科学，重点考核审计养老服务政策的落实是否到位，检查养老服务产业的审批是否合法合规、执行情况如何；再次，重点审计投入养老服务产业资金的使用情况。养老服务产业资金覆盖面十分广泛，牵涉很多相关主体（例如社会资金和财政资金），需要对这些资金的投入、使用和管理进行相应的审计；同时，需要关注养老服务产业的税收政策实行情况，确保相关税收优惠政策确实能在养老服务产业中体现出来和执行到位；最后，还要意识到养老服务机构建设运营时可能会面临各种风险，要重点审查养老服务企业是否做到合法办理各项手续、是否正常规范运营，确保整个流程的标准化运作。

（三）优化政府审计管理机制和审计手段

要不断优化养老服务产业审计手段，逐步摆脱传统审计技术的约束，有效推动政府内部联网审计往成熟的方向发展，从而有效提高审计效率、确保审计质量。在审计养老服务产业管理中，首要加强养老服务产业项目的内部控制，细化政府审计部门职责，有关财务管理制度的实施及制度操作方面是否规范，都要政府审计具体到位、一一核查。其次，需要关注养老保险资金的支出及存款是否有异样、国债等定期投资是否有给付风险、利率收益是否在合理范围之内等，确保养老服务产业不因管理问题而出现损失。再次，政府审计需要对养老服务产业拨款资金使用环节进行审核，尽可能避免养老服务产业出现挤占挪用等违规现象，与此同时政府审计工作也应认真检查资金的使用方向，对不清楚的数据和财务信息进行延伸性审计，以切实提升审计管理质量。

（四）构建“政府审计+智慧养老”数据平台

在“互联网+”时代，智慧养老是必然的发展趋势，智慧养老是结合了物联网、大数据及云计算等技术的养老服务平台，在政策、市场准入等方面最大化获得了多方的支持，不仅积极迎合了社会各界需求，也为适宜的养老人群提供了更全面的服务。“互联网+养老”不仅是当下的热点话题，其未来也极具发展空间，吸引着社会各界的关注，预计到2020年，基本形成覆盖全生命周期的智慧健康养老产业体系。

智慧养老的发展需要打造专门的技术团队，结合先进的互联网、物联网、云计算等科学技术，采用相对统一的标准和组织体系，开发“互联网+养老”服务系统，全面构建一个四级运用的智慧养老云服务平台。此外还需要根据养老服务产业的发展形势及相关技术的变化对系统进行更新，提高其时效性和针对性。智慧养老的服务管理平台和服务流程见图1。

由图1可见，在智慧养老的时代背景下，政府审计可借助云计算等现代技术手段，基于智慧养老的服务平台获取网络数据及相关审计数据，从而提高审计信息处理、信息输出速度，最终加强政府审计的有效管理；此外，“政府审计+智慧养老”的数据平台有助于制定统一的审计标准、合理规范审计程序，并能在一定程度上优化审计流程；最后，“政府审计+智慧养老”的数据平台有助于整合各项审计工作，在实现及时提取相关审计数据的基础上，更精准捕捉审计问题、客观合理阐述养老服务产业的现状和所面临的风险，最终有效提升风险预警能力和管控能力。■

图1 智慧养老工单处理流程图