整治天价片酬的政策议程重启

蔡子琪

摘要：随着“阴阳合同”事件的曝光，天价片酬的影视行业乱象再次引起社会的广泛关注，政府既有政策在整治天价片酬的过程中并未发挥有效作用，致使新一轮的政策议程建立在文艺事业繁荣发展的当下成为必要选择。文章基于多源流政策分析理论浅析政府整治天价片酬的政策议程重启过程中三大源流的具体内涵及作用，剖析天价片酬的产生原因，并基于政策议程的重启提出相应的治理建议。

关键词：多源流理论;天价片酬;治理

中图分类号：D035    文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2019）08-0046-04

一、多源流政策分析理论的内涵

多源流政策分析理论是美国政治学家约翰.W.金登（John.W.Kingdon）在1984年的《议程、备选方案与公共政策》中首次提出的一种基于问题源流、政策源流和政治源流分析政策形成过程的理论。多源流理论的形成源于企业决策制定的垃圾桶模型。垃圾桶模型阐述了具有模糊性目标、不确定的决策方法与手段和流动性参与特点的企业，其决策的制定通常取决于以下四种因素（源流）：问题、解决方案、参与人员和决策机会。金登将垃圾桶模型中的四大源流整合并加以概括，形成了多源流的政策分析理论，将原本的企业决策理论延伸至政策制定的多元主体范围，拓宽了理论应用领域，重析问题源流的内涵，同时将解决方案源流转化为政策流、参与人员转化为政治流、决策机会转化为促进三大源流进入决策议程的政策窗口，使得多源流理论的内涵得以深化。中国学者王国华曾对多源流理论内涵进行阐释：多源流理论认为，对于同样的环境或现象有着多种思考方式和状态即决策提议或备案，最终选择的政策是在若干因素推动和影响下做出的集体选择。整个系统中存在问题、政策、政治三种源流，各源流具有自身的决策选择动力和规则。当三者结合在某个问题上时，这一问题获得决策者高度关注的可能性就会大大提高。[1]本文采用这一概念对天价片酬的政策议程重启加以分析。

金登将多源流政策分析理论划分为四个变量：前提变量、独立变量、干涉变量以及因变量。前提变量是社会对于政策的预先安排，是社会成员对政策、社会现象和观点的最初感知，表现在社會价值、信仰、文化等方面，是政策议程建立前的最初影响因素，它对之后在政策议程建立过程中起重要作用的问题流、政策流与政治流注入潜在的社会文化认知，同时也减少了三大源流在通过政策之窗进入政策议程过程中面临的社会心理阻碍。前提变量的这两种功能为多源流政策分析理论提供合理的社会心理根源，为政策议程的建立提供理论开端。

独立变量是促进或阻碍政策议程建立的因素，使多源流政策分析理论的核心，它包含了问题源流、政策源流与政治源流。

问题源流着眼于社会问题的存在、确定与范围的界定。社会问题的存在是理想与现实的差距体现，是实然状态与应然状态的背离，并非所有社会问题都能够进入政策议程，其转化的条件之一即社会问题的结构性。只有结构性社会问题才有进入政策议程的可能性，这种结构性社会问题的实际或潜在存在是政策议程建立的前提条件，只有由社会结构自身引起的社会问题才具备转化为政策议程的资格。而与之相区别的过失性社会问题是一种部分人群偏离社会规范的个别问题，它没有引起政策建立的能力和促进社会发展的动力。政府对于社会问题的关注是社会问题转向政策议程的条件之二，政府作为政策制定的主体其对于社会问题的关注程度是政策议程得以建立的关键，一些焦点性事件、系统性指标、对现有项目运行状况的反馈都能够引起政府的关注。其中焦点性事件对整个政策议程的建立具有明显作用，它通过个人影响力、社会关注度等作用的发挥，对问题流在政策议程建立过程中独立性的实现起着显著的助推作用;系统性指标针对焦点性事件的核心要素建立相应的数据衡量标准，为问题流的完整形成提供科学性依据。

政策源流是提出政策方案建议的过程，它包含了对政策实施可行性、政策的公众接受程度、受众人群的价值导向与知识结构的考量，是拖动政策议程建立的一种择优过程，在若干备选方案和官方组织、专业人员及其他主体的建议中，选择一种符合政策制定目标、社会发展规律且对政策反对者利益损害最小的政策方案，政策流集中体现了政策议程建立的需求，间接的反映了社会问题的界定与政府对社会问题的判断，是政策议程建立过程中独立发挥作用的一大重要源流。

政治源流是指政治因素对于政策议程建立的影响，具体表现在公共情绪变化、公共舆论及民意反映、利益集团压力运动、政府政治变革、执政党意识形态及执政理念等方面。其中公共情绪变化是政治流中影响范围最广的因素，其借助日益健全的民意表达机制发挥作用，使得原有民意充分表达，不仅使社会成员整体的心理认知向社会问题的解决方面迈进，而且有效推进社会问题进入政策议程，同时为政策议程的建立提供科学的反馈。

干涉变量又称政策议程建立的政策窗口，是促进三大源流中的政策方案顺利进入政策议程的条件与契机。金登将政策之窗定义为“政策企业家推广其政策建议或吸引别人重视其特殊政策问题的机会”，这种政策窗口的形成与开放机会是稍纵即逝的，因此政策活动家要积极把握，推动政策议程的建立。如果说独立变量的主体具有多元性和非决定性，源流的形成不依靠单一主体的强大推动力，那么政策之窗的主体则恰恰相反，是确定的且对政策议程的建立起着主要推动作用的。而政策窗口的出现大多来自于问题流或政治流中的重大事件或紧迫问题，这些具有决定性的事件在政策活动家的推动下，将政策议程中拟定的备选方案择优录入政策议程的建立。当三大源流共同汇聚，这种社会问题转化为政策议程的机会就大大增加了。多源流政策分析理论中的因变量即备选方案建议成为正式方案或政策议程的建立时刻。

多源流政策分析理论被广泛应用于政策制定的合理性及政策议程建立的科学性论证方面，但当外国理论进入中国政治社会中，其应用必须考虑到本土化问题，我们要认清理论的本质并使其与中国现有政治情况相吻合，才能够发挥理论本身的作用。多源流政策分析理论是一种政策的制定过程的研究，它以企业决策过程为蓝本，延伸至政策制定的多元主体范围，其本质是一种政策方案的优选过程，围绕着最终政策方案的浮出水面，理论剖析了优选的途径，不仅解释了政策产生的影响因素，还为政府制定政策提供合法性途径。多源流理论的中国化要注意到政治环境的开放性与社会问题的迫切性，只有在为公共情绪表达、利益集团活动提供合理途径的基础上，才能使既有的社会问题顺利进入政策议程，而并非创造新的政策议程。因此，在了解多源流政策分析理论的本质及中国化途径后，多源流政策分析理论的应用范围被推进至政策形成以及政策重启。

二、天价片酬的政策议程重启

政策议程重启是指在既有政策的规范下产生严重社会问题，促使原有政策的规范能力下降，亟需新的政策填补社会问题治理空缺，并推动政策进入新一轮议程设置的一系列政治过程。

（一）问题源流

1.既有政策的失效

2017年1月，全国新闻出版广播影视工作会议提出坚持审查网上、网下一个标准、一把尺子，加快推进《电影管理条例》修订，进一步研究遏制明星“天价片酬”的有效措施，促进影视业健康发展等。2017年9月，原国家新闻出版广电总局等五部委联合出台《关于支持电视剧繁荣发展若干政策的通知》，其中指出“行业组织出台电视剧成本配置比例指导意 见，引导制作企业合理安排电视剧投入成本结构，优化片酬分配机制。规范购播和宣传行为，维护行业健康发展，严禁播出机构以明星为唯一议价标准。”同月，中国广播电影电视社会组织联合会电视制片委员会、中国广播电影电视社会组织联合会演员委员会、中国电视剧制作产业协会、中国网络视听节目服务协会联合发布《关于电视剧网络剧制作成本配置比例的意见》，当中提出了限制明星片酬的基本措施：如果全部演员的总片酬超过影视制作总成本的40%，主要演员片酬超过总片酬的70%，则需向所属协会备案并说明情况。虽然不少有针对天价片酬的政策出台，但多数政策实施效果不明显，天价片酬问题仍然存在且愈演愈烈，行业规范也只停留在自我审查阶段，没有较强的行政规范作用，这导致既有政策对解决天价片酬问题的失效，问题源流显现。

2.“阴阳合同”事件

2018年5月，某著名演员涉嫌天价片酬和“阴阳合同”事件被曝光，据报该明星四天的片酬总额高达六千万元人民币，且通过“阴阳合同”的暗箱操作，使五千万元的片酬税收被隐藏合同掩盖，这引发了社会的广泛关注。可以说此次事件是天价片酬重新进入公众议程的导火索，它使得明星片酬占比过高以及由此引发的收入分配失衡问题经长时间的发酵，终于通过网络媒体的催化作用暴露在社会公众的视野中。“阴阳合同”事件于天价片酬问题产生时间十分紧密，导致此次事件成为了天价片酬治理政策中问题源流的焦点性事件，也是天价片酬政策议程重新启动的关键事件，它借助明星的公众影响力引发了社会公众对于收入分配差距问题的关注，使得这一形式上的过失性社会问题的结构性本质被曝光在公众视野，同时引起了政府相关部门的广泛关注，成为了天价片酬政策议程建立过程中最大的推力。

（二）政策源流

1.专家学者的相关建议

天价片酬说法提出的近三年的时间里，专家学者们都对如何整治天价片酬问题进行积极思考，并提出相关建议。我们试图通过文献资料库中的文献数量概括政策建议的发展。据不完全统计，在CNKI文献数据库中检索“天价片酬”，共出现71条检索结果，其中在“阴阳合同”事件发生后的而文章有28篇，占文章总数的39.4%。另外检索相关词“阴阳合同”，检索结果显示306条检索结果，其中79篇文章在“阴阳合同”事件发生后发表，占文章总数的25.8%。此外，在2017年的全国两会中，中国电影家协会秘书长饶曙光提出建议，政治天价片酬从经纪人入手;人大代表曹可凡针对影视行业收视率造假、明星天价片酬问题建议建立公平客观的文艺评价体系;2018年的两会中，政协委员曾钫也提出对高价片酬影视明星征收惩罚性税负。

2.原有政策支撑及行业协会协议

除政府出台的原有政策可以为新一轮政策议程的建立提供相关方案意外，影视行业协会之间的协议也对政策已成的建立提供有效建议，如2018年8月11日，爱奇艺、优酷、腾讯视频三家视频网站携手正午阳光、华策影视、柠萌影业、慈文传媒、耀客传媒、新丽传媒，共同发布“关于抑制不合理片酬，抵制行业不正之风的联合声明”，抵制天价片酬、“阴阳合同”、偷逃税等影视行业乱象，倡导成本用于制作，投入服务品质，演员戏比天大的行业风气。声明重申了演员片酬的分配比例，并设置单集影视剧片酬上线和影视剧总片酬上线。

（三）政治源流

1.政府的收入分配政策

天价片酬的出现不仅是影视界乱象的集中体现，它所引发的是整个社会的收入分配问题，也正因为如此这一问题才会广受公众关注，进入政府政策议程中。我国社会主义初级阶段坚持按劳分配为主体多种分配方式并存的收入分配方式，坚持在公有制领域实行按劳分配、非公有制领域实行按生产要素分配的收入分配方式，这种收入分配政策是推动中国在社会主义初级阶段各项事业的建设、维持社会公平的重要政策。收入分配政策深深影响着社会公平与效率的平衡，协调社会各个领域的收入分配不仅可以针对社会发展现状有效调节政策布局的发展实施效果，还可以维持社会稳定。天价片酬问题折射出收入分配问题，整治明星天价片酬现象是符合国家收入分配政策的举措，也是政策议程建立过程中的重要政治源流。

2.社会公众情绪表达及公共舆论助推

隨着互联网和自媒体的发展，公众情绪意见表达途径拓宽，民意表达机制相对开放，社会环境对公众情绪的合理表达相对宽松，与传统媒体时代的民意表达相比，社会成员对于社会问题及焦点事件的反应相对敏感，助推了社会问题向政策问题转变的过程，也促进了政府政策议程的建立，推动政策制定过程中公众意见的充分吸收与代表社会整体态度的建设性意见的采纳。天价片酬事件的发酵过程中重要的推动力是公民情绪和共公共舆论，二者对政治源流的完善及政策议程的建立起着重要作用。

（四）政策窗口的重启

政策窗口在三大源流共同汇聚之时开启以促进政策议程的建立。政策之窗的开启需要同时具备关键事件、政策活动主体以及成熟的政策环境三个要素，而三大源流为政策之窗的开启提供必要的条件，只有三个要素在三大源流的基础上同时具备，才能推动政策议程的顺利建立。

在天价片酬的政策议程中，政策窗口的重启的关键事件与问题流中的焦点性事件重合，这使得社会公众广泛关注事件的进展，同时推动了政府对影视行业收入不均的重新关注，为政策议程的建立提供有力契机，以促进政策议程的重新建立。此外，政策窗口重启的主要推动力源于政策利益相关者的推力，如制片公司、影视剧投资方以及视频网站。由于影视行业结构变革，明星及团队独立于制片公司成立经纪公司，这使得制片公司对明星收入控制的话语权减弱，同时投资方也因明星的天价片酬而背负昂贵的制片成本重负，而随着网络发展一些影视剧主要依靠视频网站的播放量回收制作成本，因此明星天价片酬的存在导致制作成本高昂，视频网站的版权购买费用高昂，使得视频网站也成为反对天价片酬的重要支持者。这些利益相关者对于政策出台的支持成为了政策窗口开放的主要推动力。成熟的社会环境为政策议程的建立减少阻碍，社会环境反应社会成员的整体认知，天价片酬的政策出台其社会环境即社会成员对于收入分配不公问题的长期的不满社会心理，这种社会心理使社会成员亟待看到天价片酬问题的有效解决，既为政策议程的建立提供合理性依据，又在政策制定的过程中促使政策制定者考虑各个利益相关者的需求与社会需求的充分吻合，增强政策制定的科学性。

三、天价片酬原因简析及治理建议

（一）天价片酬的原因简析

1.“以星定价”的行业潜规则

投资公司以是否有著名影视明星的参演决定是否投资一部影视剧的制作，制作公司则在明星的出演挑选上有着主要控制權，而影视剧制作过程中明星所在经纪公司将负责大量影视剧所需服装道具的使用，最终的院线上映、电视台排档以及视频网站的播放大都以著名演员的出演为标准，这种“以星定价”的发展模式阻碍了行业的发展，且导致了明星在影视剧制作过程中话语权过大，利用市场对其偏好借机抬升片酬，挤压影视剧制作成本，影响影视剧质量及行业风气。

2.缺乏科学的片酬评估机制

影视行业的科学发展应该平衡影视制作的各个环节，充分考查每个环节对制片成本的需求，科学分配制作成本，从剧本的拍摄到最终的影视宣传，明星的出演只是其中的一个环节，但在影视行业各方的哄抬与炒作中，明星在影视剧制作过程中的影响力被无形放大，这种畸形的发展最终导致了消费市场的盲目跟风，从而使得不平衡的影视制作模式恶性循环。科学的明星片酬评估机制将有效遏制天价片酬的重现，使明星片酬给付在影视制作前完成，片方充分考虑明星的出演，同时带动整个行业对明星片酬的标准制定，主动迎击天价片酬问题。

3.消费市场的盲目跟风

近年来，由于人民的生活水平提高，对文化产品的消费大大增加，文化市场欣欣向荣的同时，未经科学评估投资风险的过多资金涌入给影视行业注入大量泡沫，这种投资供求不平衡的现状使影视行业的成本攀升，其中大量资金去向则为明星的片酬，这种盲目跟风的不良现象是市场经济发展的正常现象，但我们必须要关注市场盲目性的有效规避，关注如何限制明星片酬在热钱涌入背景下的过度膨胀。

（二）天价片酬的治理建议

1.强化行政监管

影视行业的乱象已发展成为社会问题，若继续停留在行业内部自查阶段，则会加剧乱象的蔓延，但在这一市场机制长期发挥作用的影视领域内发挥政府的治理作用，其程度的把握至关重要，既不能过度管理限制影视行业发展的自主性，又不能使政府行动名存实亡导致影视行业的环境恶化，因此，在我国政府职能转变的大背景下，对影视行业实行行政监管是对影视行业良好秩序建立与维持的必要手段。行政监察对行业协会的良性运转起着重要的宏观调控作用：在行业协会的秩序规范塑造阶段，行政监管主要对其只需建立的合理性进行审查;在规范的落实实施阶段，行政监察对规范相关客体进行行为审查，对其不当行为起到制约作用;在规范实施后的反馈阶段，行政监察要把握好反馈结果的真实性，并加强对税收的监管，防止逃税漏税现象发生，以树立纳税人的纳税意识，以税限酬。

2.建立片酬评估机制

片酬评估体系的缺失是明星片酬居高不下的重要原因之一，我国片酬评估体系尚处于空缺阶段，明星片酬的衡量仅依靠市场的供求变化，这使得一些不良市场风气及由此产生的盲目跟风的大众心理变化对明星片酬的影响力过大，如明星大过度炒作左右消费者偏好导致发挥有效影响力的影视明星供小于求，致使片酬给付恶性发展，因此建立片酬评估机制对于改良影视行业的不良风气起着重要的影响作用，为明星片酬给付提供有效衡量标准。借鉴日本的明星片酬估值体系，将剧本的设置与明星的出演科学结合，同时根据明星的演技、在行业内的地位及社会影响力等综合评估演员的片酬。这一评估机制的建立使日本影视行业制作完成的片酬给付数额与拍摄前的评估数额十分接近。我国未来片酬评估机制的建立要注意结合影视行业市场状况，在此基础上建立一个动态发展、科学有效的片酬评估机制。

3.引导市场良性运转

随着文艺事业的繁荣，影视行业蓬勃发展，但与此同时影视行业市场内部存在的不良现象也一定程度上为其在未来的发展埋下隐患。习近平总书记在全国政协十三届二次会议上指出“文艺不能当市场的奴隶”，影视行业内市场良性运转符合现阶段我国文艺事业发展需要，因此引导市场建立良性运转机制是政府对影视行业宏观把握的重要环节。一是通过政策引导建立有效影响力的影视明星培育机制，使明星的供求通过一种程式性模式保持动态平衡，以遏制由于有效影响力的影视明星供小于求而造成的天价片酬问题。二是通过对市场秩序进行宏观把控，发挥看不见的手在影视行业的守夜人作用。

综上所述，在整治明星天价片酬的政策议程重启过程中，要充分认识到影视行业是典型的市场主导领域，演员的片酬由市场所决定，因此如何通过有效的政策议程建立以规范市场秩序的正常运行与市场机制的良性运转，则是政府治理影视行业天价片酬问题的关键。未来我国影视行业片酬的合理分配依靠市场塑造的行业规范以及政府的有效监管双重治理，因此，我们要在坚持社会主义制度的基础上持续关注政府职能如何在市场主导领域有效发挥作用，坚持以政府的科学治理为影视行业的良性运转保驾护航。

参考文献：

[1] 王国华，朱代琼.乡村振兴战略政策形成的影响要素及其耦合逻辑——基于多源流理论分析[J].管理学刊，2018，31（6）.

[责任编辑：兰欣卉]