试论政务大数据

徐冠军

摘要：随着我国社会主要矛盾的转变，政府回应的改造问题迫在眉睫。改革开放以来，我国政府采用的是维稳性、选择式回应，已经不能适应新时全面发展的需要，必须采用数字化治理才能有效满足新的需求。政务大数据以全数据、全过程决策、执行与反馈，是政府回应改造的现实性路径。

关键词：政务大数据;政府回应;维稳性回应;数字化治理

中图分类号：D601    文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2019）08-0003-04

Abstract：With the transformation of major contradictions in our society， the issue of government response to reform is imminent. Since the reform and opening up in the past， the Chinese government has adopted a stable and selective response. They are no longer able to adapt to the needs of full-time development， and must adopt digital governance to effectively meet new demands. Government affairs big data with full data， whole process decision-making， execution and feedback is the realistic path for the government to respond to the transformation.

Key words：Government big data; Government response; Selective response; Digital governance

习近平同志在十九大报告中指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。社会主要矛盾的转变，意味着政府回应方式也需要进行相应的改造。只有这样，才能为解决新时代社会主要矛盾提供坚实的支持。

一、从引领性回应到维稳性回应：我国政府回应的历程

回应（response），即人们对于某种外部信号的某种特定的应对。在一般意义上，政府回应是指“政府对社会（包括公众、各类社会主体、各个服务对象）诉求所作出的回答、答应或响应。”[1]由于政府生存与社会存在密切相关，因此，自从国家产生以来，政府就具有回应的功能。

不过，在相当长的时期内，政府的回应都是一种疏离性回应。统治者之所以回应社会主体的诉求，很大程度上是因为如果不进行回应，统治秩序将会颠覆，直接威胁统治者的地位。只有到了近代，一方面，过去的君权神授观念被人民主权观念替代，政府在法理上被认为是基于人民授权的存在，政府承载回应人民诉求的义务;另一方面，现代社会的开放性与流动性，使得民众可以用脚投票或者用手投票，对于政府进行有效的选择。这迫使政府不得不积极应对民众的诉求。只有在这时候，回应“意味着政府对民众对于政策变革的接纳和对民众要求做出的反应，并采取积极措施解决问题”[2]政府回应才具有了真正的责任意义。成为国家事务的核心构成部分。

中国的政府回应是从中华人民共和国建立开始的。在此之前，中国政府既无此类意向，也无此类能力。在观念上，无论是北洋政府，还是国民党政府，普遍持有古代社会的精英主义理念，缺乏现代社会所具有的平等主义理念。北洋军阀自不用说，国民党内部虽然有不少人鼓吹民主与科学，但是在身份认知上始终与普通民众保持疏离，很少真正深入到民众中，与民众共同生活。只有中国共产党坚持为人民服务的初心，与人民同呼吸共命运，真正回应民众的诉求。在现实中，无论是北洋政府还是国民党政府，都缺乏深度的社会控制与动员能力，对于来自于社会基层的诉求，缺乏组织化回应能力。中国共产党则深入基层，建立起庞大基层组织网络，为有效回应民众诉求奠定了坚实的组织基础。

建国初三十年期间，我国政府的主要方式是引领性回应。这种回应的主要特征是：在回应的目标设定方面，以政府的主动供给为主导。党和政府所规划的施政目标，有着强烈的意识形态与宏观战略特征。更准确的来说，党和政府所回应的是宏观意义上的国家与人民的诉求，而非现实的具体的民众个体的诉求。在回应实现方式上，政治性运动式动员是主要手段，在政府回应的过程中，民众并非简单的消极的响应政府号召的顺从者，而是要求必须是一个积极的参与者，其中不能积极参与的个人被定性为阶级敌人，被定义为行动的反对者与破坏者。它在空间范围上有着明显的规模化、扩大化的特征。即将某种特定群体、特定区域、特定行业的诉求予以空间上的放大，将其转换为全民性、全局性问题;在时间意义上具有危机性内涵，所有事务在本质上都是时不我待、生死攸关的问题。在改造效果上，由于政府的回应都具有上纲上线的泛政治化特征，因此，这种回应在意识形态和宣传上具有显著的效果，但是在事实层面却多有不足，往往与宣传或者预期设定有较大的差异。

这种引领性回应，在本质上是一种从传统农业国家向现代工业化国家转变过程中，基于重构国家，同时解决基础性生存与公共服务需要而采用的一种全民动员，全面管制策略的结果。它的优势在于能够较好的回应社会基础性生存与服务诉求，其劣势在于不能有效回应社会发展诉求。所以，这种回应方式可以在短期内使用，却无法长期适用，可以在特定时段，国家面临生存危机状态下适用，却不能在国家处于长期和平发展状态下适用。

改革开放以来，这种引领性回应方式被逐渐被废弃，国家的重心从过去的国家政治与革命建设，转向经济增长和民生保障方面。由于经济权力自身的分散性，使得政府对于民众的控制大为削弱，过去的严密的准军事化组织——单位制也迅速解体。在旧的单位制解体的同时，我国并没有形成新的有效的社会性组织来集聚民众个体，规训公民，从而使得我国社会形成了近似于原子化個体的碎片化状态。这种碎片化状态，使得政府不得不直接面对成千上万民众个体的直接诉求，而政府既缺乏足够的资源，也缺乏足够的能力甄别、应对如此繁多杂乱的诉求。在这样的背景下，政府不得不采取了维稳性、选择式回应，以应对连绵不断、持续增多、是非难辨的碎片化诉求。

这一阶段，政府对于民众诉求的回应缺乏有效的建制性应对。更多是基于维稳的需要对于社会和民众的诉求进行选择式回应。对于政府而言，当务之急不是建立制度化、规范化和责任化的回应机制，而是将是否会激发诉求者不满，是否会造成严重的社会后果作为回应处理的基本原则。简而言之，政府并不关心社会民众诉求的合理性问题，更关心社会民众诉求所带来的舆情压力问题。如果社会民众诉求的有可能造成巨大的舆情压力，影响社会秩序的稳定，那么就需要对诉求严肃对待，如果让步可以平息舆情，采取让步就是理所当然，哪怕被敲竹杠也愿意接受，反之，如果社会民众的诉求不具有制造舆情压力的能力，那么就不需要特别关注，无论这种诉求是否合法合理。

二、数字化治理的缺乏：政府回应改造的症结

维稳性回应，在本质上是一种临时性回应方式，从长期来看，它不仅不能有效解决社会各种矛盾，在一定程度上反而会引发某些不必要的矛盾。这种维稳性回应造成了许多乱象，一方面是政府的贪政、懒政盛行，许多简易性、常规性和日常性的公共服务不能规范执行，为日常小事跑断腿现象屡见不鲜，引起民众对于政府服务的高度不满;另一方面，政府也疲于应付各种各样的上访、闹访人群，无力筛查恶意诉求，不能有效惩罚搭便车者，不能制度化执法与行政。

维稳性回应不仅造成民众与政府之间信任度的下降与疏离，同时也造成社会价值观的扭曲与颓废。政府官员在应对社会民众诉求时缺乏价值与原则坚守，给社会造成不良影响。2007年南京老妪徐寿兰状诉彭宇，在有目击证人证明彭宇无辜，而徐寿兰缺乏有效证据的前提下，南京鼓楼区法院却判决彭宇应当给徐寿兰予以40%补偿。该案判决结果公布之后，引起民众恐惧，许多人不敢救助他人，导致社会道德观大规模倒退。究其根本原因，不是法官不懂法律，而是为了避免麻烦，避免原告的持续性上告。

改革开放后，政府之所以采用这种回应方式，也有不得已的現实原因。第一，历史欠账太多。改革开放前，我国采用了计划经济体制，在计划经济体制下，有效的实现了全民就业，全民吃饭，全民卫生、教育等基础性公共服务问题，在某种程度上，中国成为了一个福利性国家，只不过其与西方福利国家不同，是建立在低生产力与低创造力，以平均主义为基础建构而成。这使得国家福利的建构的过程中，是民众的大量牺牲为代价而形成的。第二，发展所带来的新问题较多。由于中国的底子较弱，人口包袱较大，因此在改革开放后，中国经济走上了一条粗放型增长的道路。在经济增长的过程中，仍然不可避免存在牺牲环境，牺牲民众权益的问题。无论是过去的历史欠账，还是发展过程中的冲突，在泛政治化氛围消退的背景下，政府没有正当理由阻止民众表达自我利益诉求。事实上，由于当时发展水平较低，社会缺乏充足的资源应对民众的诉求，政府只能采用救急、维稳的原则，依据民众诉求所造成的政治压力的强弱予以选择式应对。而这种基于政治压力的选择式应对，在客观上引发了民众的投机性诉求，反而给政府造成了更大的压力，从而最终形成恶性循环。

十八大以来，我国社会发展进入新阶段，从过去的追求单一的经济数量提高的增长，向五位一体的全面发展转变，在经济上逐渐开始了从过去的粗放型增长方式向集约型增长方式的转变。十九大报告指出，我国社会主要矛盾已经发生改变，“人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。”这意味着，第一，人民的诉求内容更加繁多，不再是简单的利益性诉求，同时包括价值性、审美性和权利性诉求;第二，人民已经不仅仅作为被服务者，消费者向政府提出诉求，同时也是以主人、管理者提出了主体性要求。因此，对于政府来说，过去的回应方式根本无法继续持续，必须在根本上改造回应方式，提高回应能力，才能有效应对社会发展提出的新要求，才能为发展方式的转变提供坚实的支持。

从回应本身来看，过去的政府回应之所以存在各种问题，在根本上与两个方面有关：一方面与政府自我角色认知模糊有关。在此之前，党和政府的自我认知上被认为是无产阶级的先锋队，而改革开放后，阶级话语消退，其先锋队角色无处着落，同时整个国家都转向经济建设，而经济建设的主体是企业，不是政党。这使得当时的党和政府在如何定位自身角色与功能方面存在认知不足，从而对于如何回应民众诉求缺乏有效的建制性考量;另一方面，政府自身存在知识与技术的缺陷，过去的政府主要面对的是高度驯化的农民以及农民化群体，习惯于自上而下发号施令，自下而下的一呼百应，对于如何治理现代市场环境下的契约化、利益化的民众缺乏相关理念与经验。

其中，第一个方面问题的本质是党和政府仍然以传统型的“统治”作为执政的核心使命，在“统治”的框架下，党和政府习惯于自上而下的命令与动员，习惯于宏大的革命政务，对于自上而下的琐碎化的日常政务缺乏认同感。第二个问题的本质是党和政府对于社会事务的认知与管理缺乏数字化治理的能力。更习惯于通过传统与日常经验来管理社会事务，这并不是说，党和政府在管理中不使用数字，而是其管理并非数字化原则，数字在政务中仅仅是一个可选择的工具，并非管理本身，在重大决策与管理上，仍然更多依赖于经验与直觉，而非依据严密、精准的数据，缺乏从数据出发来进行政策决策，政务处理以及政务反思的习惯。

关于第一方面的问题，十八大以来已经在理念上予以澄清。十八届三中全会明确提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”“治理”替代“统治”已经成为党和政府的法定目标。关于第二方面的问题，核心问题是政府的数字化治理不足问题。这种不足，既有观念上的不足，也有技术上的不足。第一，数字化治理的背后是政府与社会和民众的平等性理念。对于数字而言，政府、民众是等同性的存在，政府管理是否恰当，民众诉求是否合理，在数字面前是透明的，公开的，没有任何一方可以凭借道德或者其他的特权予以遮掩。换言之，缺乏数字化治理，就无法在理念上落实“统治”向“治理”的转型;第二，在原则上，政府回应是否合理，应当以是否能够精准回应民众诉求为标准，而这个精准，只能依靠数字化治理实现，没有数字化治理，就会陷“公说公有理，婆说婆有理”的论证泥淖中。因此，政府改造的关键是数字化治理的实现。

三、政务大数据：实现数字化治理的有效路径

数字化治理的本质是政府在政务处理中全程、全面依据数字展开。这就要求，政府在政务过程中，必须有大规模、全面性的数据作为支持。否则，即使政府在决策、执行反馈中处处使用数字化数据，也不能被认为是严格的数字化治理，因为这样的数字性数据不可避免带有人为选择所造成的主观偏失，而且这种偏失在严格意义上无法被数字性纠正的，只能依靠决策人与执行人的个体经验与直觉予以弥补和修正。如果这样的话，这样的政务过程，在本质上仍然是一種非数字化治理过程。

大数据的出现为数字化治理创建了实现的可能。“大数据指的是大小超出常规的数据库工具获取、存储、管理和分析能力的数据集”[3]大数据具有容量volume巨大、种类variety多样、实时反映（velocity）的特性，舍恩伯格在《大数据时代》一书中提出有关大数据特性的三个命题：不是随机样本，而是全体数据;不是精确性，而是混杂性;不是因果关系，而是相关关系。相对于过去的小样本数据以及由此而生成的简化线性模型，大数据不仅在数量上，而且在构成上与具有高度复杂性、混沌性的现实更加吻合。因此，大数据对于人类而言，不仅仅是一种新的数据搜集与处理手段，而且是一种新的，更符合现实的世界观与方法论。有学者指出，大数据逐渐成为信息社会经济、社会和文化各个方面活动的原型结构，[4]以大数据处理人类各种事务已经成为未来人类社会的基本方式。

政务大数据是以大数据建构政府回应市场与社会的思维与行为架构的一种新的政务体制机制。通过政务大数据能够有效提高政府决策的科学性水平，实现政府决策的科学化。如前所述，政府决策科学性的不足，其关键在于决策依据——数据量不足，既有的决策体系主要依靠基于抽样统计方法而获得统计数据，存在较大的滞后性和局限性，难以全面准确地判断市场与社会发展趋势，因而无法避免凭借有限经验、拍脑袋决策的现象。

在大数据方式下，政府直接对全样本的复杂数据进行实时分析处理，从观察、决策、执行反馈都建立在足量、实时的数据支持之上，最大程度提高政务决策的科学性，从而为全面提高政府回应奠定基础。

在提升政务决策科学性的同时，政务大数据也具有提升政务公开、透明的功能。政务大数据的建构，是以数据的互联互通、共享开放为前提。它既包括政府内部各部门之间的壁垒打破，也包括政府与其他部门数据的互联互通，共享开放。数据共享开放在客观上造成了政务决策依据、流程与结果的公开性、透明性、和公正性，从而为有效监督政府官员，预防和遏制腐败提供了制度化和程序化的保证。

政务大数据在提高政务公开、透明的同时，能够有效节约社会资源，实现治理精准化和高效化。依据大数据，政府可以针对各种具体问题进行真正的具体分析，达到精准观察、精准应对，从而有效节约社会资源，提高政务效率。目前政府部门的“最多跑一次”活动，就是以政务大数据为基础，实现对于企业和民众的精准政务服务。

总而言之，政务大数据不仅是一种新的政务技术，而且是一种治理理念本身的核心构成，通过政务大数据能够有效改造政府回应，实现现代国家治理体系和治理能力现代化。

参考文献：

[1] 卢坤建.政府理论研究的一个走向：从政府回应到回应型政府[J].中国行政管理，2009（9）.

[2] [美] 格罗弗·斯塔林.公共部门管理[M].陈宪，等，译.上海：上海译文出版社，2003：23.

[3] 麦肯锡全球研究院.大数据：未来创新、竞争、生产力的指向标[R]，2011.

[4] 姜奇平.大数据与信息社会的意义结构[J].互联网周刊，2012（12）.

[责任编辑：方 晓]