我国福利不均等局部扩大的表现、原因与应对

2019-10-08冉昊

天津行政学院学报 2019年4期

冉昊

摘要：当前我国福利不均等主要表现为地区福利不均等、城乡福利不均等和群体福利不均等中特定领域的局部扩大。究其原因，主要在于不同地区发展阶段性差异的地缘因素、城乡二元体制难以短期内破除的结构性因素，以及现行财政体制瓶颈、官员考核机制“一刀切”、社会政策运用的不全面等体制和政策因素所致。对此，可以通过提升社会保障统筹层次、加强二次分配力度、设立基于地权的“浮动社会保障机制”以及改进福利政策供给的技术手段加以应对。

关键词：福利不均等;二次分配;社会政策

中图分类号：D632 文献标识码：A 文章编号：1008—7168（2019）04—0045—07

福利均等化是分配系统领域研究中的一个重要问题。既有关于福利均等化的研究表现出两大特点。第一个特点是关于“福利均等”概念的持续争论。一方面，就“福利”内涵的争论。持“大福利”观点的学者认为，教育、医疗、社会保障等社会性服务，生产、生活基础设施、环境保护等经济性服务，以及一般行政管理、法律、司法等维持性服务，都属于“福利”的范畴[1]。持“基本福利”观点的学者则把福利等同于基本公共服务，认为诸如教育、医疗和社会保障等涉及“民生”的领域才是“福利”应当研究的范畴。另一方面，就“均等化”概念的争论。有学者用“公平正义”的理念来定义“均等化”，其从亚里士多德的学说中发掘源头，认为公平正义具备了诸如“按比例平等”这样的实质内容，并涉及如何通过不同政体的制度安排予以实现问题[1]。也有学者用罗尔斯的“正义论”来定义“均等化”，基于罗尔斯的第一正义原则（平等自由原則）和第二正义原则（机会均等原则和差别原则），提出了建立基本公共服务均等化原则，即受益均等原则、主体广泛原则和优惠合理原则[2]。还有学者从基本权利的角度来界定“均等化”，认为基本公共服务均等化是指公民都有平等享受基本公共服务的权利[3]。第二个特点是关于“福利不均等”的成因分析。学者们要么从社会公正的角度进行解读，要么从现有社会保障制度甚或政治制度上寻找原因，却忽略了福利不均等所涉及的代际性因素乃至社会性因素等。

由上述分析可知，福利均等化研究的基本方法论可以从正逆双向维度切入。一是正向通过对福利均等的概念内涵进行解析;二是逆向对福利不均等的状况进行剖析，进而探究其与福利均等化之间的关联。正向的福利均等化方法论研究已较多;而逆向的福利不均等维度方法论研究较少，其难点在于福利不均等的指标设定。本文将应用福利均等化研究中的逆向方法论，以地区、城乡和群体福利不均等作为衡量指标，探索当前我国福利均等化过程中面临的问题，以及产生这些问题的原因，并分别提出可行的解决办法。

一、我国福利不均等局部扩大的表现

如果假定当前我国存在福利不均等情况，那么我们可以从地区福利不均等、城乡福利不均等和群体间福利不均等三个方面来考量。但要注意的是，福利不均等的扩大只出现在特定的领域，因而我们用“局部”这个词对当前我国“福利不均等”加以修饰。

（一）地区福利不均等的局部扩大

如果只是笼统地对地域进行分析，我们会发现不同地域之间福利差别比较大，并且在特定的领域，如社会保障的财政支出比例与老年福利机构供给的数量等方面，地区间的福利差异在扩大。

一方面，就社会保障的财政支出而言，东、中、西三地支出呈明显的阶梯状，即东部支出最高，中部其次，西部最低。三地支出差距呈扩大趋势，从2001年的52亿元（东、西部）扩大到2005年的106亿元（东、西部）[4]，2015年进一步扩大到540亿元[5]。另一方面，从城市老年福利机构的数量、职工人数、医护人员数、床位数看，东部老年福利机构数是中部的3.1倍，中部是西部的5.2倍[4]。

如果我们以省区为单位进行比较，则会发现福利差别依然较大。一方面，从公共服务支出的绝对规模看，地区之间的差异比较大。广东始终占据第一位，山东在2001年和2002年排名第二，2003年排名第三，江苏从2003年起排名第二，浙江排名第四;而西藏、宁夏、海南、青海等经济相对落后的四省区稳定排名最后四位[6]。可见，公共服务支出的总规模是和地方的经济发展水平正相关的。另一方面，从人均公共服务支出看，地区之间差别也比较大。人均公共服务支出最高的北京高出排名最后的河南4倍多[6]。这也在一定程度上反映出政府的二次分配和转移支付在调节社会平等方面发挥了一定作用，尤其是通过公共服务等福利措施来实现。

（二）城乡福利不均等的局部扩大

我国城乡之间的福利不均等也并非全方位的，而是表现在四个特定领域，即养老保险、低保供给、医保覆盖和老龄福利机构配置方面，且其中的一些指标表现出了动态变化的特征。

一是城乡之间的养老保险发展不平衡。这种不平衡由早年纯粹的城市和农村之间的不平衡，演变为当前城市普通居民和农村居民之间的不均等。早在2009年，我国城镇正规就业人员已基本纳入城镇职工基本养老保险体系，全国参加城镇基本养老保险的人数为2.19亿人[7]。而在农村，只有少数农民被纳入基本养老保险体系，到2009年，参加农村养老保险的人数只有5595万[7]。可见当时的不平衡是城镇人口（包括城镇职工和普通居民）和农村人口之间的不平衡。而从2009年之后，国家开始陆续在各地推行“新型农村社会养老保险”（简称“新农保”），这一举措大幅增加了农村居民参加养老保险的数量。到2014年底，职工和城乡居民基本养老保险参保人数合计达到8.42亿人。如果剔除16岁以下少年儿童和在校学生等群体，符合参保条件的人数约为10.5亿人，那么职工和城乡居民基本养老保险总体覆盖率已到80%左右[8]。而到了2016年，全国参加城镇职工基本养老保险的人数为3.8亿人，参加城乡居民基本养老保险的人数为5.1亿人[9]（p.69），合计8.9亿人，即使假设符合参保条件人数不变，总体覆盖率并未有实质性提高。可以说，城镇职工和普通居民基本都加入了养老保险体系，而未覆盖到的接近20%基本是农村群体。因此，城乡之间的养老保险不均等，在事实上演变为城市普通居民和农村普通居民之间的不均等。

二是城乡之间的低保供给差别比较大。2013年11月，我国城市低保对象2070.1万人，平均保障标准为每月362元每人;农村低保对象为5370.8万人，平均保障标准为每年2347元每人[10]。中商产业研究院数据库数据显示，截至2018年底，全国城市低保对象1008.03万人，平均保障标准每月580元每人;农村低保对象3519.7万人，平均保障标准每年4833元每人。可见，5年来虽然城市、农村的低保人数各自都有较大降幅，城市、农村的低保标准也有较大增幅，但城乡之间的低保人数及其标准仍有较大差异。这意味着城乡之间的低保供给差别依然比较大。

三是城乡之间的医疗保障方式差别比较大。以城市和农村各自医疗保障方式所占比重为例，2003年基本医保在城市覆盖了30.4%，而在农村只有1.5%。近几年这种情况逐渐改善。到2008年底，全国新型农村合作医疗覆盖率已经达到91.5%[7]。2014年11月底，新农合大病保险工作已覆盖全国219个地市、1563个县（市、区），大病保险基金总额达97亿元人民币，全年共有115万人次受益①。

四是城乡之间的老年福利机构的配置差别比较大。从我国东中西部城乡老年福利机构相关指标的平均值来分析，“从平均拥有职工数和医护人员数看，城市老年福利院较农村五保供养机构具有明显的资源优势，均是后者的1.7倍;从医护人员占职工总数比看，城市也高于农村;从年末床位利用率看，农村略高于城市”[7]。

（三）群体福利不均等的局部扩大

福利不均等的相关分析，往往忽视了群体性的福利不均等问题。而它在我国当前城市化快速推进和农民工市民化过程中呈现的问题恰恰较为突出。

一方面，农民工群体被忽视。其一，农民工的社会保障参保率低。以养老保险为例，2016年我国农村劳动力进城务工人员的基本养老保险总体参保率仅为50%左右[11]。其二，同其他群体相比，农民工所获得的福利保障少。这是因为新生代农民工与城市工人的职业生涯接近，但在具体单位、岗位存在差异，签订劳动合同的比例低，从事体力劳动的比例高[12]。其三，农民工受教育和培训程度低。有研究指出，农民工参加培训并获得正规的职业资格证书的人数只占农民工总人数的11.06%[12]。另一方面，性别不均等问题凸显。女性的就业事实上容易遇到区别对待。大量工作职位虽然表面上不注明性别要求，但实际上会优先招收男性，因为招收女性尤其是未婚女性会显著提升该公司或单位的劳动力支付成本，比如提供给女性的产假等。这种状况不仅出现在大城市，二三线城市也面临相似的问题。

二、我国福利不均等局部扩大的原因：地缘、结构与政策因素

（一）不同地区发展阶段性差异是导致地区福利不均等局部扩大的地缘因素

由前面分析得知，公共服务供给支出总体上从东部到西部呈现由高到低的局面。东部是经济较发达地区，有的省市甚至已经进入到后工业化发展阶段;而西部是经济较落后地区，有的省区甚至仍处于工业化初期。横向比较西方国家福利变迁的历史，我们发现西方发达国家是在20世纪60年代之后才陆续进入福利国家阶段，而这个阶段的发达国家往往正在或已经进入了后工业化时期，此时这些国家的福利保障才逐步完善。而在此之前，西方发达国家福利保障也并不完善。因此，对于我国来说，所处的经济发展阶段决定了东部经济发达省区的福利供给水平相对较高，西部地区的福利供给相对较低。

具体而言，通过图1我们发现，2010年我国人均GDP最高的省市是上海，其人均GDP已经达到73297元，约合10827美元，相当于沙特阿拉伯当年的人均GDP，而据国际货币基金组织的数据，沙特在2010年人均GDP的世界排名是第39位，属于经济发展人均状况排名前列的国家;而2010年我国人均GDP最低的省市是贵州，其人均GDP才13221元，约合1953美元，相当于印度当年的人均GDP，而据国际货币基金组织的数据，印度在2010年人均GDP的世界排名是第137位，属于经济发展人均状况排名较为靠后的国家。从第39位到第137位之间，差了将近一百位。根据国家统计局最新数据，2018年我国人均GDP最高的省市是北京，其人均GDP为140211元，根据2019年7月11日人民币兑美元兑价计算，约合20421美元，介于捷克和希腊之间，在国家间排名为第45位，属于经济发展的人均状况排名前列的国家;而2018年我国人均GDP最低的省市是甘肃省，其人均GDP为31336万元，约合4564美元，介于伯利兹和汤加之间，在国家间排名为第108位，属于经济发展的人均状况排名中等偏下的国家。北京与甘肃之间，相差63位。

可见，从2010年到2018年，虽然我国城乡经济发展水平差距在缩小，但地区间贫富差距仍然较大，这也说明我国不同地区发展阶段的较大差异。这从根本上决定了我国不同地区之间的福利存在不均等的状况。

（二）城乡二元体制难于短期内破除，成为促发城乡福利不均等局部扩大的结构性因素

城乡之间的二元分离，早在宋朝就已存在，但当时对城市居民和农村居民的限制并没有特别的严格[13]，这大概是因为在传统的小农经济时代，城市和乡村之间本来就没有很强的流动性，因此城市居民身份的附加值并没有那么高。但新中国成立以后，尤其是20世纪50年代后期，我国城乡二元的分离趋势逐渐加强，使城乡二元从一种结构性社会特征转变为体制性社会特征，形成了城乡二元的体制②[13]。它主要表现为对城乡之间流动的限制。农村人口由于体制性的障碍，无法自由流动或迁徙到城市。这主要有两个原因。一是20世纪50年代后我国实行重工业优先发展的经济发展模式，而重工業本身属于资金密集型产业，重在资金投入而不是劳动力的使用，所以重工业所能吸纳的就业相对有限。这在一定程度上使相当一部分农村劳动力依然只能附着于土地进行农业生产和劳动，在某种程度上也无法缓解城乡二元体制的进一步固化。二是户籍制度的实行进一步限制了城乡之间的流动。有学者认为，以户籍制度为核心的城乡分割体制以及相关不平等的城乡二元交换制度、差别化二元教育制度、歧视性二元社会福利制度等分割体制，在路径依赖的强化下，造成了城乡正常合理流动的阻塞[14]。户籍制度把人口分为城市户籍和农村户籍，标志着城乡二元体制的形成[13]。

由此，在重工业优先的发展模式和户籍制度的双重促发下，城乡二元体制逐步稳固，成为我国改革开放前计划经济体制的一大特征。然而在改革开放之前，社会主义“大锅饭”固然造成了生产效率的低下和人民生活不富裕，但这种平均主义也意味着福利的均等。大家都不太可能获得很好的福利，城乡之间、干部和百姓之间没有太大的福利差别。随着改革开放的进行，市场对原有平均主义造成了较大的冲击，原有的福利均等在城乡二元体制的拉扯之下开始发生变化。城乡之间在福利和社会保障上的差别逐步扩大，实质上反映了城乡二元体制中人们对拥有城市户口的“优越”心态。

要破除城乡之间的福利不均等，以及人们对拥有城市户口的“优越”心态，从根本上说，就是要打破现有的城乡二元体制，尽可能地实现生产要素的自由流动。当然，对于我们这样一个人口大国，尤其是农民人口仍占多数的人口大国，打破城乡二元体制，就意味着要对原先人口流动的限制做出重大调整，这就不仅仅是福利均等化的问题，还会涉及其他一系列社会和体制问题。但是，如果对于在制度上落后的晚近历史上的那些专制王朝来说，其制度之下的城乡流动都能够具有一定灵活性，那么对于即将进入全世界中等收入国家的我们（东部某些发达省区甚至即将或已经进入了后工业化的发达社会阶段），也可以在这方面进一步改进。因此，我国城乡社会保障制度的健全（也就是福利的均等化）不一定只能在城乡二元体制的框架下进行[13]，而是有可能突破的。

（三）现行财政体制瓶颈、官员考核机制“一刀切”，以及社会政策运用的不全面，是导致群体福利不均等局部扩大的体制和政策因素

从体制上看，一方面，我国现行的分税制有利于中央政府拿大头财政收入，而地方政府只获得小头财政收入，这从近年地方政府高额债务负担就可以看出。可以说，地方政府越往基层，越要承担更多的政府职能，但只能匹配越少的财力，从而形成了基层政府的“权责不匹”。这使得地方政府在财政捉襟见肘的情况下只能选择性地提供公共服务，于是供给对象就会出现资格限定，而进行甄别的最有效工具（成本最低和争议最少）就是户籍，这就自然导致了福利供给的群体差别。另一方面，我国现行的官员考核机制是以GDP为主要指标的考核，这就使得地方政府主要官员把大部分精力都投入到了GDP的增加上。招商引资，以及通过工业化和房地产来推动城镇化，是提高GDP的最直接办法。而其他方面，诸如社会保障等领域，对提高GDP帮助较小，地方政府官员做这些事情的动力相比而言较小。因而，“在分税制和政治锦标赛的共同作用下，即便财力丰厚的地方政府也是选择性地履行公共服务职能：既不过多地投入于公共服务供给或提高公共服务水平，又严格限制着公共服务的享受资格，大部分非本地户籍人员（特别是农民工）和非正规就业人员常常被排除在外”[15]。

从社会政策的运用上说，对大多数高速发展的经济体而言，其社会政策都只是辅助性手段，即使西方成熟的福利国家也曾经经历过这个阶段。因此，当经济高速发展、社会政策滞后的时候，福利的群体不均等问题自然会出现，因为这个阶段是贫富分化较为快速的阶段，尤其是对那些进行市场化改革的国家，差别只在于不均等的程度如何。但是，这并不意味着我们应当任由不均等蔓延;恰恰相反，应当吸取西方发达国家曾经在这个发展阶段的经验教训，在生产领域加大市场化改革力度的同时，在分配领域加强政府的二次分配职能，使得贫富差距扩大的趋势得以控制，从而尽可能地防止群体之间不均等的进一步扩大。

三、我国福利不均等局部扩大的应对：改善分配机制与政策调整

（一）从宏观上进一步提高社会保障统筹层次——社会保障的管理体制由分散改为集中

目前我国社会保障管理相对分散，并有联邦化的倾向。以养老保险为例，在2009年之前是各地市进行养老金管理的③[16];而2009年之后，虽然我国基本实现了养老保险的省级统筹，但并没有真正实现省级部门对养老基金的完全掌控。“从政策执行情况来看，除几个直辖市和个别省份外，大多数省（区）采取的都是养老保险的省级调剂金模式，而不是完全的养老保险基金省级统收统支。也就是说，收缴的养老保险基金仍然大部分掌控在市级政府、县级政府等两千多个独立的行政单位手中，形成了养老保险基金管理的‘碎片化状态。”[17]因此，养老保险的管理名义上是省级统筹，实际上地市级控制力依然很强。而对于社会保障基金的管理，则仍然掌握在我国两千多个县级政府手中。

社会保障资金管理的分散化，意味着社会保障政策实际执行的分散化和差异化，这会加剧我国的福利不均等状况，尤其是福利的地区不均等和城乡不均等，因为两千多个主体的管理权的分散程度已远超联邦制政体，由此带来的差异化可想而知。

因此，要解决福利不均等问题，就要改善社会保障资金管理的分散化乃至联邦化，就要进一步提高社会保障统筹层次。我们不仅要把社会保障层次统筹到省一级（正如养老保险一样——虽然只是“名义”），还应当进一步统筹到中央一级，由中央来统一管理和支付，这样才能在全国范围内最大可能地实现福利均等化。党的十八届三中全会明确指出，“部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，逐步理顺事权关系”[18]。这意味着中央对社会保障管理事权开始关注。

果不其然，2018年7月1日起，中央政府正式实施企业职工基本养老保险基金中央调剂制度。所谓“中央调剂制度”，就是在中央层面初步统筹各个省之间的养老基金结余，以解决不同地区之间基金不平衡的问题，确保基本养老金按时足额发放。对企业职工养老金在中央一级层面进行统筹，是我国社会保障层次逐步向上统筹的重要改革尝试，其深远意义不容低估。

（二）加强税收和转移支付等分配系统领域的二次分配，抑制地区福利不均等的局部擴大

研究表明，二次分配的有效运用有助于改善福利不均等的状况。以我国不同地区人均一般收入在税收和转移支付前后的差别为例。在政府进行二次分配调整前，最高的东部（3436.04元）和最低的中部（1223.22元）之差，是全国平均人均水平（2157.33元）的1.02倍，可谓地区差异显著;而在政府运用税收进行二次分配后，这个差距开始缩小;而当政府进一步运用转移支付进行二次分配后，这个差距缩小到了全国平均水平的0.45倍[19]。也就是说，税收和转移支付的运用较为明显地改善了地区不均等问题。

（三）设立基于地权的“浮动社会保障”机制，协调城乡之间的福利局部不均等

所谓“基于地权的‘浮动社会保障机制”，是在农村耕地集体所有的前提下，把农民的土地承包权和宅基地使用权视为其社会保障的一种新型红利。在这个前提下，我们按照各地的实际差异，把农村的最低生活保障标准作为一个基数（但承认不同地区的差别，因而这个基础可以因市或縣而不同），而该地区的城市最低生活保障，在农村的最低生活保障基数的基础上浮动一定比例。当该地的农民迁往城镇后，便享有该地城市的最低生活保障，但由于城市的保障是在该地农村的基数上向上浮动一定比例的，所以作为福利均等化的一种平衡，其同时必须放弃农村的土地和宅基地这样的社会保障项目。此外，如果进城打工者获得的收入高于该地农村最低生活保障基数，也不能获得农村最低生活保障，这样就可以把资金更集中于向更有需要的农民发放，以实现某种程度上的福利均衡[13]。

然而，要解决城乡不均等问题，从根本上说，还是要破除城乡二元体制，实现城乡之间生产要素和劳动力的自由流动。这关键在于户籍制度。然而，党的十八届三中全会公报指出，要“加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模”[18]。这实际上是为户籍制度改革定了调。因此，在可预见的未来，尽管我们不太可能实现城乡之间生产要素和劳动力的全流通，但部分破除城乡二元隔阂，尤其是打破中小城市和农村之间的城乡二元分离，是完全有可能的，这就会为解决城乡福利的不均等奠定了基础。

（四）运用技术手段对具体政策进行调整，破除群体福利局部不均等问题

由于群体不均等问题突出表现在农民工的福利差别上，因而可以运用技术手段对具体政策进行调整。例如，对于农民工参保率低的情况，可以在技术上优化，即农民工参保养老保险及其他社会保险，不与户籍捆绑，避免完全地按属地进行社保资金的积累，而采取更加灵活的“人随卡走”的思路，用“一卡通”式的社会保障累计制度;对于农民工退保率高的情况，可以考虑调整农民工养老金账户的管理模式，在采用现收现付制度的大前提下，适当结合运用养老金的个人积累制度，使农民工可以相对灵活地使用其个人积累部分的账户，以调动其参保的积极性。

注释：

①国家卫生计生委副主任马晓伟在2015年接受媒体采访时提供的数据。

②厉以宁认为，20世纪50年代后期我国从之前的城乡二元结构转变为城乡二元体制。

③截至2008年底，全国共有北京、天津、新疆等17个省（直辖市、自治区）实现了基本养老保险省级统筹;海南和新疆生产建设兵团才出台了养老保险省级统筹办法。广西、河北、广东在2009年初才相继出台了省级统筹办法。2009年7月，河北、山西两省宣告实现养老保险省级统筹。这意味着，全国已经建立或开始建立省级统筹制度的省份和新疆生产建设兵团达到24个。

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