构建包容性社会政策价值取向的四个维度

王芝华

[摘要]基于社会变迁与发展，中国社会政策亦随之作出调整，以往社会政策的价值理念也将重塑。中国社会政策的未来走向是包容性社会政策，而包容性社会政策必须遵循一定的价值维度取向，即秉持社会公正的基础价值取向；尊重多元化选择的核心价值取向；以社会整体性为本的根本价值取向；以共享社会发展成果的目标价值取向。

[关键词]社会政策；包容性；价值取向；社会公正；共享发展

[中图分类号]C91-03；D60

[文献标识码]A

[文章编号]1007-8487（2016）09-0054-08

任何社会政策都浸润着某种价值体系，价值问题是影响社会政策制定、执行、监督、评估的重要因素，不同的社会政策模式建构、内容设计及其运行，都要以一定的政策价值取向为导向。从历史维度来审视，新中国成立以来，中国的社会政策经历了两个主要发展阶段。第一阶段：1949～1979年，以计划经济体制为中心的社会政策模式；第二阶段：1979年至当下，建立在社会主义市场经济体制改革基础上的社会政策转型模式。在第一阶段，中国的社会政策初步形成，且主要服务于政治政策，其价值取向是朴素的平等主义、平均主义以及虚构的集体主义，在社会政策上表现为重政治追求与集体发展，轻物质刺激与个人福利。而且，中国传统社会的“崇公抑私”的价值观得以继承和发扬，并深刻影响着当时的社会政策，社会福利处于从属地位，个体的利益和权利被忽视。在第二阶段，中国的社会政策开始服务于经济政策，一切以经济建设为中心，价值取向是效率优先、兼顾公平，在社会政策上表现为倾斜于特殊区域、行业等群体，激发了社会成员的积极性和能动性，但也带来了社会分化以及群体之间的矛盾与冲突。新时期，面对新常态和新情况，中国社会政策有了新的调整和发展方向，即建构包容性社会政策，与此同时，也要重塑新的价值取向。

社会政策供给推动社会转型。随着中国社会转型的加速，社会流动日益频繁，社会分化日益加剧，当代中国社会正逐步从“总体性社会”转向“个体化社会”。随着个体化社会的来临，个体越来越原子化，逐渐摆脱总体性社会结构的束缚，个体对自我身份的建构越来越趋向于自身的需求。因此，社会政策的建构不能仅仅停留在宏观层面的偏好，而是要关注一个个微观层面的个体。当下的社会政策必须增强包容性，使其覆盖更多的社会群体，让更多的个体社会成员享受社会政策的福利以及支持。可见，包容性社会政策的实质与目标就是保障让发展成果由全体社会成员共享 [1]（P14）。“某种社会价值” 是指在社会中具有广泛代表性的价值体系，能够代表大多数群体的利益。今后，中国社会政策的走向必然指向包容性，以“包容性发展理念”为价值导向。“包容性社会政策是以包容性增长为理念，制定消除社会排斥、促进社会包容的社会政策，其实践方式是充分发挥各种社会子系统的福利功能，平行看待政府福利系统和非政府福利系统，增加公共福利资源的可流动性和配置的可变性，使任何公民个体都能够分享到经济增长和社会发展的成果。”[2]

构建包容性社会政策，需要遵循一定的价值取向。其一，包容性社会政策本身就蕴涵了一定的伦理价值，是以包容性发展理念为价值导向的。如果缺失了包容性发展理念的引导，包容性社会政策就会偏离正常的方向。其二，包容性社会政策的有效执行必须构建一定的伦理基础。当前中国社会的“包容度”仍然不够，“社会排斥”因素依然存在。因此，中国的社会政策必须体现公平正义，使社会各阶层和谐共处，融入到“社会共同体”之中。其三，道德自觉可以成为包容性社会政策的有效推动力。各种社会政策的制定、贯彻和执行，不仅会引发一系列道德问题，同时也取决于社会成员的理解、认同、接受和自觉履行的程度。

包容性社会政策的选择既要基于事实判断，又需要明确的价值取向指引。根据社会政策在制定、实施、评估过程中遵循的理念与原则，笔者认为，包容性社会政策必须遵循基础价值取向——秉持社会公正；核心价值取向——尊重多元化选择；根本价值取向——以社会整体性为本；目标价值取向——共享社会发展成果。

一、基础价值取向：秉持社会公正

社会公正是人类社会的一个永恒主题，公正是保障社会进步的价值基础。社会公正是指在一种社会形态中社会成员的基本权利、机会获取的平等性，是社会规范和价值体系的重要组成部分。社会公正是一个历史范畴，不同的社会历史时期、不同的国度，其内涵及外延都不一样。一直以来，社会公正是伦理学界及其他学科比较重视的一个范畴，它是人类社会孜孜以求的价值目标诉求。无论是在西方的价值追求之中，还是在中国传统道德诉求之中，社会公正均是社会进行道德评价过程中的重要依据，亦是衡量和判断一个事件或人物道德品行的重要标准之一，社会公正要求在价值评判上必须不偏不倚，一视同仁，也就是说，不厚此薄彼，不悖公理[3]（P152）。其实，在任何道德体系之中，社会公正最初都是围绕社会成员维护和保障人的基本权利的一种基本价值维度取向，也是协调人与人之间的基本关系，以及个人与组织的集体关系的指导原则和行为规范。从某种程度上而言，社会公正就是社会关系的均衡合理以及达到这种均衡合理的关系所要恪守的规范尺度。而且，随着社会的不断发展，社会公正是通过制度安排和政策设计来维系和实现的。

离开了社会公正，社会政策的社会效益就无从谈起。以往社会政策的价值取向也蕴含了公正，但是其公正的范围局限于部分群体、部分区域，这是一种低层次、低水平的公正。因此，必须构建包容性社会政策，以更广范围的社会公正为目标，在民生领域投入更多的政策支持，保障公共资源分配中的全面性公正。

社会公正是构建当下中国和谐社会的伦理基础，是实现包容性发展的基础性价值取向。社会政策指社会变迁的一种积极工具，是一种关注经济和非经济目标的有益和分配性的社会变迁。笔者认为，社会政策是根据一定社会价值的指导，通过政府、社会组织、个人的参与，基于社会性运动解决社会问题、协调群体利益关系，实现社会性目标。社会政策的选择关乎社会福利的分配，必然秉承一定的价值取向，而其基础性的价值取向就是社会公正。当前中国社会还存在不公正的现象，如城乡分割现象依然存在，统筹城乡发展需要包容性社会政策的建构。中国的户籍制度以及相配套的社会政策“城市偏好”比较明显，公共产品和服务供给倾斜于城市，本地城市居民受到政策眷顾，而外来人口却受到政策排斥，城市居民亦形成了对外来人口的社会排斥。当下中国的社会建设明显滞后于经济发展，尤其在社会公正方面做得不够，社会公正问题日益凸显，如社会分化的越来越明显，甚至出现了“断裂社会”；阶层固化现象日益加剧，社会流动的渠道受限受阻。当前的公正问题不仅表现在经济领域，更多地反映在社会领域，失去社会公正意味着社会发展活力的丧失，可能导致社会前行的步伐放缓；失去社会公正意味着社会安全感的降低，可能导致社会信任危机。从社会政策的制定而言，失去社会公正意味着中国的社会政策安排偏离了正确的价值取向。因此，包容性社会政策必须提上日程。体现社会公正，不能偏袒特殊利益群体，且要通过包容性社会政策的制定、实施，对弱势群体进行补偿性的政策支持。

在制定包容性社会政策时，必须秉持社会公正的价值取向，这是基础性价值取向。近年来，包容性发展在国内外受到高度关注，学术界在以下四个方面基本上达成了共识：第一，改善不平等或收入分配状态；第二，扩展社会各阶层特别是弱势群体获得发展的机会；第三，提高社会各阶层特别是弱势群体参与增长过程的能力；第四，确保社会各阶层特别是弱势群体公平地享有增长成果[4]。以往在制定、评估社会政策时，效率是一个非常重要的价值取向，“效率优先，兼顾公平”对社会政策影响深远，有时效率的提高甚至是以牺牲公平为代价的，效率与公平不能兼得。因此，社会政策要秉持社会公正的价值取向就必须做到以下几点：一是摈弃“排斥性”的社会政策，比如改革户籍制度以及相应的社会政策；二是注重公平、公正，社会政策更应保证社会群体之间的公平性；三是赋予弱势群体在社会政策制定过程中的真正参与权利，通过多种渠道、多元方式让社会公众特别是弱势群体积极参与社会政策的制定和选择。

二、核心价值取向：尊重多元化选择

多元化是指社会群体之间利益的多元性，价值观的多元性、文化的多元性等等，其本质是利益的多元性。多元化意味着社会群体之间的差异性，也意味着群体之间冲突的潜在可能性。随着社会的不断发展，不同社会成员基于资源的占有和能力的差异从而处于不同的社会地位，出现一定的社会分化。社会分化是社会发展的客观事实和结果，但分化不应导致阶层结构的固化，否则就有悖于社会的公正。因而，社会政策的选择、实施必须尊重个体的差异性，尊重多元化选择，平衡已发生断裂的社会结构，弥合不同的社会群体之间的裂痕。

以往的社会政策遵循的是平均主义和平等主义价值取向。从某种程度而言，过去的社会政策体系服务于经济建设，且依附于一定的经济政策，强调效率优先、兼顾公平，尚未形成独立的社会政策体系。而社会政策的基本理念则是身份等级制度，社会福利政策的分配原则按照身份运行，体制内身份与体制外身份享受的社会福利差别较大。因此，社会政策的受益者是被抽象的社会整体而非具体的社会个体。随着单位社会的消逝，社会个体从社会整体中剥离出来，个体化选择和多元化选择理应成为制定包容性社会政策的立足点和核心。

尊重和允许多元化选择是构建包容性社会政策的核心价值取向。包容性本身的核心价值就是承认相互之间的差异性，尊重个体性。个人主义与集体主义是社会政策研究及实践中经常遇到的一对价值，个人主义价值观强调的是成本效益和选择的自由；而集体主义价值观强调的是社会效益和社会控制[1]（P186-187）。个体的权利是社会成员应享有的权利和自由，对此政府和社会有责任采取有效的社会政策来加以保障。以前，个体总是泯灭于单位，个人总是通过集体来选择应有的权利和资源；现在，个人在“个体化社会”中凸显其选择的主动性和自由性。“个体化社会”的来临意味着个体选择更加主动和自由，这是社会发展和人的全面发展的必然结果，与此同时，这也意味着社会政策必须转向社会包容性。“社会包容”是建立在社会有机团结基础之上的一个概念，它本身蕴含了对个体多元化和多样化选择的尊重和允许，它让个体充分、广泛地参与到社会生活的各个领域，共享社会发展成果。在Claude Didry看来，随着现代社会的发展，社会成员选择想要的生活的能力和欲望不断增强，个体亦越来越多地拥有参与并享受各个领域社会生活的机会和福利。然而，社会成员的参与能力是建立在他们参与的自由选择基础之上的，而这一自由选择必须得到基本自由的拥有与保障，只有这样，现代社会才能真正发展个体的社会参与能力[5]。在当代社会，政府之所以要制定和实施各项社会政策，其最基本的目的是要满足人们的各种需要，并解决各种社会问题。因此，从某种角度看，社会政策是对个人、群体、社区的各种需要的制度性回应。满足社会成员的需求是政府制定社会政策的出发点和落脚点。然而，从历史纵向来看，社会成员的需求是一个动态变化的过程，在不同的时空有着不同的表现。随着社会的发展，社会成员的需求也是不断变化发展的，需求层次越来越高，越来越复杂化。从现实横向来看，社会成员的需求呈现多样化态势，随着社会分化的加剧，不同社会成员的需求是有差异的，有高层次的需求，也有低层次的需求。包容性发展理念改变了社会成员的生活方式和价值追求，他们更注重自我，自主的理念逐渐强化，公民意识不断觉醒。因而，包容性社会政策的伦理指向应更加注重个体选择，给予个体更多的社会关怀，尊重和允许个体多元化的选择，让个体享有社会福利的平等机会。当然，更注重个体选择并不意味着个体就可以随心所欲，放权于个体不等于放纵于个体。因为个体并非独立的个体，他们之间有着内在的关联性，他们共同组成一个有机的社会共同体。包容性社会政策最终的目的是让个体与社会有机地结合在一起。

构建包容性社会政策，尊重多元化选择，必须做到以下几点：一是承认个体的差异性，让个体能够平等地享受社会发展带来的成果。包容首先要承认差异，然后相互认同，只有如此才能实现成果的共享。差异性社会是指人民的根本利益趋于一致，局部利益和当下利益存在各种差别和分层的共同体社会[6]。在个体化社会里，差异是社会常态，适当的差异有助于激发社会的活力，但过度的差异会引发道德冲突，产生权力反感情绪，强化弱者意识。包容性社会政策就是通过合理的制度设计和安排，更加尊重个体的差异性，在正视合理差异的基础上，开辟一条既做大蛋糕又分好蛋糕的新路。可见，从理论和实践上，包容性社会政策应该更加尊重个体的差异性，满足不同社会群体的需求。二是包容性社会政策应根据社会的变化适时调整，尽可能满足社会成员变化着的需求。三是包容性社会政策应建立多层次的政策体系，开辟新的政策领域，采取新的政策方式，尽可能满足不同社会成员的差异性需求。四是把握差异性的“度”，这个“度”就是整体性价值观念。如果不维护整体发展向度的集体主义价值观，那么，差异性社会就会成为对抗性社会。

三、根本价值取向：以社会整体性为本

社会整体性是指经济、政治、文化、生态、社会等处于相互联系、相互统一的一个整体中。从宏观社会结构来看，社会结构虽然出现了分化，社会阶层出现了分层，但它们依然是一个共生、共融的整体。以社会整体性为本，充分体现了社会性和包容性关怀，可见，社会整体性是包容性社会政策的根本要义。

以往的社会政策虽然强调平均主义和集体主义，但集体主义基本上是一种虚幻的和抽象的概念，实际的社会政策只能惠及部分群体和部分区域。如，以前的社会医疗政策、退休政策、养老政策等只是给予体制内的单位人，在新型农村合作医疗制度之前，农民不能享有医疗政策的支持。直到2007年，最低生活保障政策才从城市全面推广至农村，打破了社会保险只在城市内部覆盖的格局。2009年，我国启动医疗保障政策，医疗保障开始突破城乡分割、身份有别的格局。可见，过去的社会政策未能真正以社会整体性为本，并没有实现公共资源、公共服务的均等化。

构建包容性社会政策必须以社会整体性为本，这是其根本价值取向。从某种意义上而言，倘若包容性社会政策去掉了社会整体性，那么，其根本性就会丧失，也就推动了存在的意义。因此，构建包容性社会政策的指向是社会性目标，一般不是直接促进经济发展或整个社会物质财富的增多，而是通过更加公平地分配各种社会资源而满足大多数人（尤其是下层群体）的基本需要，解决社会问题，保持社会稳定，提高生活质量，促进人的全面发展和社会进步。而且，包容性社会政策目标需要通过社会性行动即社会成员的广泛参与来实现，单纯地依靠政府，社会政策的执行、实施效果未必理想。纵观中国经济社会的发展历程，虽然取得了较大的发展，但是由于多种复杂因素的存在，中国社会出现了发展不平衡的状况，主要表现为经济社会发展不平衡、城乡发展不平衡、区域发展不平衡。而且社会政策在设计上存在问题，表现为城乡之间的差别、区域之间的差别、单位之间的差别以及福利身份的差别。以往中国的基本社会福利政策并不具有全民性，而是带有区域性，社会政策的具体设计及安排在城乡空间和区域空间呈现较大的差异性，不同身份的居民享有不同的社会福利政策。中央政府制定的社会政策是由各个地方政府根据实际情况而酌情执行的，由于经济发展程度或政治地位不同，各地对各项社会福利的指标规定和覆盖面也不同。单位的规模、经济实力不同，供职于不同单位的城市居民能够享受的福利水平差距颇大[2]。因此，包容性社会政策必须以社会整体性为本，统筹不同区域、不同群体之间的利益，实现区域结构平衡和群体之间和谐。

构建包容性社会政策，要坚持以社会整体性为本的价值取向。一是面对当下的失衡状态和社会不平等状况，包容性社会政策应更加注重统筹兼顾，理应给予弱势群体更多的社会关怀，在资源分配上给予他们更大的社会支持。机会平等是所有社会成员应有的基本权利。改革开放30多年来，受益群体已经享受了政策的优惠，而一些受损群体却未能得到政策的惠及。因而，构建包容性社会政策就是要更加注重统筹兼顾，给受损群体的政策倾斜其实是“历史的补偿”，是让改革成果惠及所有社会成员，因此“一个都不能少”。而且，包容性发展理念突出协调发展，因此，包容性社会政策应注重统筹兼顾，着眼全局，寻找政治建设和社会建设的突破口，全面推进经济、政治、文化、社会、生态文明建设，促进社会整体性、协调性发展。2012年党的十八大报告指出，中国发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出，城乡区域发展差距和居民收入分配差距依然较大。我国已经高度重视不协调问题，而包容性社会政策将在制度安排上更加注重统筹兼顾，提升“社会包容度”，消除社会成员参与发展成果共享的障碍。二是更加关注社会融入，旨在帮助被社会排斥的弱势群体重回其合理的社会位置，重拾其正常的生活方式。目前农民工已经成为城市经济社会结构的一个重要组成部分，但事实上，相当部分农民工在一些城市依然无法摆脱制度排斥和政策歧视，无法与城市居民享受同等的待遇。而且，随着社会分化日益加剧，断裂社会的裂痕逐渐加大，一部分弱势群体被甩到社会结构之外，处于社会边缘化的状态，而社会政策在制定和执行上倾向强势群体，社会公平和正义受到损害。包容性社会政策应构建社会安全网，为最低收入人群和弱势群体提供基本保障，以减轻外部冲击带来的不利影响。包容性社会政策应遵循最大干预原则，个体应根据他所属的社会群体和类型而被区别对待。积极行动或积极性区别对待都是必要的，其目的是让弱势群体获得利益或拥有一份能保证其及家人基本生活的工作。

四、目标价值取向：共享社会发展成果

社会发展的宗旨就是共享发展成果。共享发展成果是指社会成员共同享有经济、政治、文化、社会、生态文明发展的系列成果，不能只有部分群体独享。包容性发展强调社会成员都能公正地共享改革与发展的成果，强调发展的共享性、公平性、公正性。当前，中国社会的发展结构出现了失衡状况，甚至发生了断裂，具体表现在城乡结构的失衡、区域结构的差序、社会阶层结构的分化等等。包容性社会政策不仅关注平等，而且更加关注社会公正，必须以“社会的整体性”为本位，避免社会政策向精英社会阶层倾斜，强调机会的平等，最终达到结果的平等。也就是说，让经济发展和改革成果由人民共享，惠及所有社会群体。当然，“共享”并不意味着同等地分享，由于社会分化的加剧，不同社会群体的起点已经不同，如果再同等地分享资源，那么差距会越拉越大，“马太效应”会更加凸显。因此，“共享”要更加体现社会公正，要让社会成员“合理地分享”，这意味着要有区别地对待不同的社会群体，以实现最终的平等。

过去的社会政策主要依附于经济政策，而经济政策的策略是支持东部沿海地区率先发展，那时的社会政策更多地服务于经济建设大局，其价值取向是“发展就是硬道理”。社会政策的支持力度倾向于东部地区、城镇区域，社会政策的对象主要指向经济精英、政治精英和文化精英等社会阶层，从而导致区域发展的不协调、社会群体结构的分化、城乡发展的失衡等，这意味着不同区域的社会成员、不同社会群体、市民与农民并没有共享社会发展的成果。在社会政策的演变历程中，一部分群体特别是农民等弱势群体始终处于利益受损状态。

社会政策的最终目标就是解决社会问题，化解社会冲突，调节社会关系，实现社会发展成果由社会成员共享。社会政策的本质是利益在社会上的权威性分配，而包容性社会政策体现的是利益、发展成果由大家共同享有，特别是不能让处于弱势地位的群体利益一直受损。然而，过大的或者不断扩大的收入和非收入差距使得增长成果难以惠及所有民众，长此以往将削弱社会凝聚力、降低制度和政策的有效性，最终会损害经济增长和社会发展。中国自古就“不患寡而患不均”，社会公众的心理感受是机会平等比结果平等更重要。因此，包容性社会政策的伦理指向应是消减社会排斥，更加关注社会融入，加大对初次分配和再分配的结构调整，通过机会平等缩小结果的不平等，促进弱势群体融入整个社会结构之中，增强社会团结，提升社会凝聚力。而且，社会政策可能会对社会网产生某种程度的干预，推动同质成员社会网络的建构，削弱异质成员社会网的建构，造成社会排斥或群体边缘化[2]。可见，有些社会政策本意是诉诸公平正义，但结果可能导致不平等，产生社会排斥，影响社会成员的融合。

构建包容性社会政策，必须遵循目标价值取向，即让社会发展成果由社会成员共享。一是多元主体的共同参与。社会政策制定的主体虽然包含了政府、社会组织、社会成员个体，但最终的决定力量是政府。任何一项社会政策的制定都会涉及到不同社会群体之间的利益，因为社会政策的本质就是对利益在不同群体之间的一次重新分配和调整。因此，社会政策的出台是不同群体之间的博弈，而社会政策若偏袒特殊利益群体，那么就失去了社会公正的要义，发生了社会政策的价值取向偏离。因此，无论是选择社会政策还是评估社会政策，社会组织以及社会成员要充分行使自身的权利，积极参与社会政策的制定、评估过程，增强话语权。二是构建包容性社会政策应以包容为导向，增强其“社会包容性”，注意各社会政策次系统的关联性，消解社会网边界的隔阂。

多年来，中国的社会政策多以外在的、强制的、高压的手段来使社会成员认同、执行，却忽视了内在的道德引导和调控作用。其实，很多时候内在的道德调控更有效，因为道德调控就如同一只无形的手，通过内心的自省产生一种自觉的政策执行力，从某种程度上而言，道德调控可以成为政策执行的驱动力，促使政策执行力到位。所以，我们不要小觑道德调控在社会政策制定、执行等过程中的作用，无形的道德是能够产生巨大的有形力量的。而且，包容性社会政策更需要一定的价值维度引导，就好比治水，以往的社会政策是截流，通过强制性的规范约束社会行为，而包容性社会政策则是疏导，通过提升社会成员的道德素质，潜移默化地净化人的思想，自觉地规范社会成员的行为。随着社会的不断发展、文明的日益进步和理性的逐渐提高，道德调控必将成为更高层次、更高境界的社会问题调控手段和方式。道德调控本来就是我们人类社会从自发到自觉、从盲目到理性、从残缺的动物状态向着更高层次的人类状态的一次飞跃，是从“必然王国”通向“自由王国”的旅程。因此，包容性社会政策的成败与道德自觉紧密相关，其伦理指向应更加注重内在自觉，提升政策主体的伦理决策智慧，提高政策客体的伦理执行自觉。

参考文献：

[1]关信平.社会政策概论[M].北京：高等教育出版社，2004.

[2]黎熙元，陈福平.公共福利制度与社会网的功能互补——包容性社会政策的基础[J].中山大学学报（社会科学版），2007，（6）.

[3]李培超.自然与人文和解：生态伦理学的视野[M].长沙：湖南人民出版社，2001.

[4]向德平.包容性发展理念对中国社会政策建构的启示[J].社会科学，2012，（1）.

[5]Claude Didry.“共和构想”是社会包容性政策的核心思想[J].社会科学，2012，（1）.

[6]刘琳.差异性社会的伦理逻辑与包容性增长的实现[J].兰州大学学报，2011，（2）.

责任编辑刘绛华