对当前农业供给侧结构性改革的审计调查

阎金平 潘武军 田原

农业供给侧结构性改革政策出台以来，审计人员对政策制定、措施落实、结构升级、品质提升和资金保障、项目建设等贯彻落实情况进行了深入调查。总体上各区县在中省市农业供给侧结构性改革政策出台之后，都制定了相应的贯彻落实的文件，做出了安排部署，农业结构转型、产业升级力度进一步加大，结合乡村振兴战略美丽乡村建设进展提速，财政投资力度不断加大，各项工作取得了积极成效。但也发现了一些问题，需要进一步认真研究，有针对性地强弱项、补短板，确保党中央方针政策全面落实、结出硕果。

存在的问题

（一）农业产业产品结构不优。一是农业产业结构中，养殖业与种植业的结构不优。在西部地区，长期以来农林牧渔业发展不平衡，尤其是养殖业规模发展缓慢。以审计调查的西部地区某市为例，畜牧业产值占农业总产值的比重长期低于30%。而当前美国为60%，英国70%，北欧一些国家甚至高达80%-90%。我们相距较大。养殖业比重偏小，导致养殖业市场的产品供给主要靠外调，相应的产品价格上升;农产品消费中的养殖产品比重偏低，这也导致居民体质水平不高。二是种植业产业结构中，内部结构也不优。调查发现，在种植业中，普通粮食作物（小麦、玉米）种植面积远远大于优质强筋小麦、糯玉米、红薯、高淀粉马铃薯、双低油菜等专用品种面积，产品多样化不足，满足不了市场多样化需求;设施蔬菜面积较小、设施老化，季节性供给矛盾突出，供给量不足。特色果业发展不够，高端优质果品供应量较小，市场优势较大的早中熟品种仅占20%，晚熟品种占80%，且上市时间比较集中，效益不高。种植业内部结构不优，使得农民增收的步伐较慢，食品加工业需要的高端粮食产品外调依存度大，成本上升，农产品低价和销售难现象易发、多发。

（二）农产品供给结构层次不高。“三品一标”（无公害农产品、绿色农产品、有机农产品、地理标志产品）是优质农产品的代表，也是农产品更新换代、产业升级的标志。调查发现，农产品中普通大路产品供应量仍然偏大，“三品一标”农产品面积较小、产量不足、品种不多不优。相比同期同为副省级的城市，如成都、武汉两市通过认证的绿色和有机农产品的数量还有很大差距。优质农产品供给品种不多、数量不足，既满足不了市民对优质农产品的需求，也极大影响了农民增收，长期来看也将影响农业的稳步发展。

（三）农业绿色发展步伐不快。审计调查畜禽养殖场粪污资源化利用设施建设情况发现，某区通过农业部云平台备案的74家养殖场中，只有26家建设有粪污资源化利用设施，其余48家尚未建设此类设施，占比达64.86%。抽查市级畜禽养殖标准化示范场建设情况发现，仍然存在车辆及人员通道防疫设施不完善、不能正常使用的问题，建好的设施未能发挥作用。还发现农膜回收利用率仅为19.95%，农药瓶等废弃物回收处置率更是低至0.12%。

（四）农业新产业新业态发展缓慢。当前，财政扶持打造的休闲观光农业仍以果蔬采摘为主，存在内容较为单一、产品品质不高、项目建设区交通不便、园区设施不完善等問题，带动效应不明显。乡村旅游精品化、特色化不够，同质化现象比较严重，且与部分休闲农业在发展内容上简单重复，存在同类项目财政资金多头投入现象。当地财政安排扶持建设的乡村旅游项目，普遍存在建设进度缓慢、建设内容质量不高、配套设施不够完善、经营管理人员品牌意识、服务意识较差等问题，未能达到预期效果。

（五）现代农业园区财政扶持投入结构需优化。农业一直是高投入、产出慢、风险大的产业。为了稳定“三农”，国家一直是高补贴。审计调查关注了各级财政补贴资金的使用内容和方向，发现用于种植大棚和养殖圈舍等基础设施建设的资金占比达77.76%，而用于支持新型农业产业培育、种养业良种体系建设、现代农业物质装备、农产品质量安全体系建设、品牌创建等高水平发展的资金，仅占22.24%。财政扶持资金投入结构的不合理，直接导致了农业产业结构转型缓慢、升级滞后，现代农业园区财政扶持资金投入结构亟需优化。

（六）农业科技贡献率不高。调查发现，农业生产标准化基本做到了全覆盖，但标准化细分才刚刚开始，精细化、精准化指导农业生产的水平还不高。在与农业生产最为接近的区县、乡镇一级，互联网+农业发展缓慢，农产品电商化销售比例偏低，传统销售手段仍占据主导地位。用于扶持区县互联网+农业方面的资金仅占此类财政扶持资金总量的7.84%，输血造血功能严重不足。农业科技特派员政策落实情况不容乐观，高校、科研机构专家不能保证服务基层时间，科技助农、兴农的作用发挥欠佳。对时间上有保证、帮扶带动更贴近实际的职业农民等“土专家”，后续教育培训不够。

主要原因

一是在思想认识上。农业供给侧结构性改革是党中央供给侧结构性改革的重要内容。农业供给侧结构性改革的各项政策，既是农业现代化发展的方向，也是农民持续增收的保障，昭示着新时代“三农”发展的美好前景。同时，更是对各地党委政府发展新时代现代农业能力水平的挑战。但实际当中，许多地方对此认识不足，有的仍然停留在固有的传统农业的认知上，工作方法、具体指导还是老一套，有的只看到了利好的一面，看不到挑战，特别是直接从事与农业供给侧结构性改革有关工作的干部学习紧迫感不强、动力不足，认识还不到位。

二是在内生动力上。农业一直有投入大、风险高、产出低、周期长等特点，加之当前西部农村整体氛围上经营现代农业意识不强、能力不足，现代农民职业素养不高，导致具有资本实力的大户等社会力量不敢贸然涉足农业产业的规模化生产，也不愿投入足够资金研发优质农产品、打造推广名优品牌;长期植根于土地的普通农民（“散户”），因投入产出比太低，宁愿外出打工也不愿依赖土地，造成大面积的土地仍然种植的是普通的、易成活、不需要费时费力打理的普通品种，对投入精力和资金做农产品转型升级兴趣不大，缺乏积极性。

三是在政策设计上。制定方案时，有的部门单位调查研究不够深入细致，有的内容照抄照搬上级文件，过于原则，不便于执行;有的内容设计还停留在传统农业的层次，本身指标内容不够超前，导致有的项目立项不够科学。农业生产也需要技术，尤其是现代农业更需要新型专门人才，而现有的政府职能工作人员的专业技术、能力水平显然还不适应，导致有的政策在制定时就先天的带有局限性，比如，对财政资金投入流向应大力支持的新型农业产业培育、种养业良种体系建设、现代农业物质装备等领域的内容不熟悉，不了解，导致政策的引导作用发挥不够。

四是在日常监管上。一些项目区县、主管部门执行农业供给侧结构性改革方案不够严格，安排布置多，具体指导少，经常性的检查不到位，经常化、精细化管理不够，特别是对具有农产品更新换代、产业结构升级“龙头”作用的重点园区、重点项目指导不够，影响了政策落实效果。有的項目主管部门项目实施缓慢、验收滞后，导致资金拨付不及时、效益发挥不够。

推进农业供给侧

结构性改革的建议

（一）进一步强化农业顶层设计，推进农业供给侧结构改革。结合机构改革后各部门职能职责，及时调整职能发生变化部门的改革任务。积极出台完善有关政策，对制约农业农村发展的土地、人才、资金等瓶颈问题予以政策支持。要坚持长期规划和短期计划相衔接，统筹协调，持续推进改革。要加强对改革任务完成情况的考核，促进各项改革任务如期完成。

（二）优化农产品结构，提高农业产业效益。改善、优化财政资金投向结构，同时积极引导社会资金投向新产业、新业态、高品质产品研发等领域，优化农产品生产供应结构，进一步提高农业生产标准化、精细化、规模化水平，走品牌发展之路，提高农产品附加值。促进畜产品加工龙头企业向主产区聚集，增加畜牧业产值，有效带动养殖户增收，稳定增加农民收入，提高农业产业效益。

（三）加强农业信息化建设，畅通农产品产供销渠道。加快推进“互联网+农业”建设，探索构建地区农业信息共享与综合服务平台，加快培育农产品经纪人队伍，畅通信息流通渠道，破解“小农户与大市场”对接难题，全面提升农业生产、流通、销售、安全监管等领域互联互通水平，提高农产品流通效率，有效促进农民增收。

（四）深入推进农业绿色发展，走产出高效、产品安全的可持续发展之路。提高农业废弃物资源化利用项目建设标准，全面开展农业废弃物回收、利用、处置工作，积极推进畜禽粪便、秸秆、农膜等资源化利用，尽快实现清洁化、无公害处理全覆盖，实现农业绿色循环、可持续发展。更加注重资源节约、更加注重环境友好、更加注重生态保育、更加注重产品质量。

（五）整合农业休闲观光和乡村旅游力量，打造一批休闲游亮点。可将农业部门管理的休闲农业、观光果园等项目与旅游部门管理的乡村旅游项目有效整合，形成发展合力，努力打造一批示范项目、精品线路，带动和促进美丽乡村建设。

（六）加强农业科技队伍建设，提高科技带动力。完善科研院所、高等院校专家、农业科技特派员服务制度，量化特派员下乡服务时间，提高特派员科技指导的针对性;加大对职业农民的培养，探索将“土专家”纳入科技人才管理体系，让“土专家”有更多的提高、发展和发挥作用的机会，切实增强农业科技带动力。

（作者单位：西安市审计局）