加强“法治海事”建设 预防和化解行政争议

黄燕品

浙江海事行政争议调解中心在宁波海事法院挂牌成立，既是贯彻落实法治政府建设的工作要求，又是深化海事司法职能向行政争议调解拓展的具体举措，对实质性化解海事行政争议，促进综合治理，提升行政执法效能具有重要的意义，充分表明浙江省委省政府、宁波市委市政府对海洋经济社会发展和打造良好的营商环境的高度重视，对海事行政执法领域的关心、关注和支持。

一、成立海事行政争议调解中心是构建海事纠纷多元化化解机制的新途径、新方法

习近平总书记强调，对人民内部矛盾，要善于运用法治、民主、协商的办法进行处理。成立海事行政争议调解中心是践行《行政诉讼法》《行政复议法》精神，强化司法调解、复议调解、行政调解协同，充分发挥调解工作对依法裁判、行政复议的补充作用，为海事纠纷调解创造了高效、便捷的解决途径。调解中心的成立是新时代防范和化解海事执法领域争议的开创性举措，是浙江法院创新新时代“枫桥经验”在海事行政领域的重要实践，对促进形成尊重、理解、和谐的海事领域行政执法关系，营造良好的海事行政执法环境，促进“法治海事建设”，推动宁波海事发展具有重要的作用和意义。

宁波海事局是浙江海事局所属的副厅级分支机构，主要承担着宁波沿海和内河通航水域水上通航秩序维护、水域环境污染防治、海上人命救助等职责。管辖水域点多线长，监管对象多、全，码头、抵港船舶大型化，船舶流量密集，货物吞吐量大。

2018年，宁波舟山港年吞吐量超10.8亿吨，稳居世界第一;集装箱吞吐量突破2600万TEU，实现大跨越。辖区安全形势持续稳定，海事安全监管工作取得新成效，行政执法工作呈现新特点：一是现场执法任务重。全年完成执法任务4.2万项，出动执法人员6.3万人次，检查船舶2.4万余艘次。二是政务办理任务重。全年共办理10万余件，实现所有政务事项“最多跑一次”，并于去年底推行“就近跑一次”政务服务改革。三是行政处罚多，金额大。实施行政处罚3803件，平均罚额超5000元，危防管理领域均额超1.5万元，单件最高达6万元。四是难点多，难度大。实施扣押、滞留船舶87艘次，治安、司法移送14件，促成拆解船舶24艘，“两船”、“三无”残油接收船等困扰辖区多年的监管难题得到有效解决。

虽然宁波海事局持续十年保持行政执法“零”诉讼、“零”复议，但在一些特殊领域，特别是行政处罚、行政强制和事故调查工作，往往具有涉外性强、社会影响大、标的大，行政执法诉讼、复议风险突出的特征，成立行政争议调解中心，推进行政调解工作很有必要，对有效化解行政争议具有重要的现实意义。

二、持续加快“法治海事”建设，有效防范和化解海事行政争议

打铁还须自身硬。宁波海事局始终将加强“法治海事”建设作为预防和化解行政争议的前移关口，将预防和化解行政争议作为执法能力建设的重要导向和目标，注重事前预防和源头化解，抓早抓细抓出成效。

（一）突出执法能力建设，始终坚持将规范执法行为作为防范海事行政争议的根本路径。

加强海事依法行政能力建设是预防和减少海事行政领域争议发生的核心内容。一是建立健全执法规范和制度。构建形成以“权责清单”为核心，海事执法事权划分和执法履职标准为一体的海事执法履职体系，以“综合管理体系”为主体的执法制度体系，从实体和程序两个方面有效规范海事执法行为。二是建立执法责任风险防控机制。开展以责任制为中心、六项机制为依托的“1621”行政执法和党风廉政责任体系建设，制定并实施《执法责任风险防控手册》，标识了每类执法事项、环节可能存在的行政争议、追责责任风险和预防措施，列为全员培训的“必修课”，做到争议防范应知应会。三是全面实施行政执法全过程记录。配置4G执法记录仪，推进4G综合监控平台建设应用，推进执法过程管控从书面留痕到音视频全过程记录的升级跨越，实现执法过程可回放、可追溯，打造“阳光化”执法界面，在行政争议防范和化解中起到重要作用。

（二）突出重点领域防范，始终坚持依法行政最大限度预防行政纠纷。

重点领域的治理是行政执法的重点、难点，也是行政纠纷易发、多发领域。2017年下半年开展的“两船”治理、“三无”残油接收船清剿不但取得了突出的成效，更为可喜的是未发生一起行政复议、诉讼等行政纠纷事件。一是坚持疏堵结合，充分发挥市场“指挥棒”作用。事前开展多方、多次、多角度调研，紧紧抓住沙石船舶业主“要安全，怕出事”的本质需求和沙石产业链存在的利益分配不合理的现状，形成并坚持“政府主导着力治本、海事牵头强力治标、市场引导持续发力、各方参与共同受益”的治理原则和思路，得到了企业的充分认可和支持。二是持续高压执法，彰显海事“蓝色铁军”形象。全局上下一心，严格按照法律法规高标准执法，不搞分步治理、不设法外标准、不留过渡窗口，灵活采用错时执法、弹性工作机制，设置“拦截线”，以统一的标准和要求持续高压严打各类违法行为，打消船东的观望情绪。三是强化行政司法联动，形成综合治理格局。深化与海事法院的合作联动，出台了船舶行政强制、非诉强制执行案件移送等工作指导意见，并将据不执行海事行政处罚决定的砂石船“老赖”列入“全国法院失信被执行人名单”。加强与公安边防合作，首次发文明确了9种可实施行政拘留的违法营运行为，为海上无证驾驶案件的治安处罚和拘留提供制度依据。通过以上系列举措，在取得治理成效的同时，有效预防了行政纠纷的发生。

（三）重视举报信访处置，始终坚持抓早抓小有效防范行政矛盾激化。

信访是政府部门联系群众、服务群众，及时化解矛盾糾纷的重要渠道。宁波海事局十分重视信访、举报的处置工作，切实将行政矛盾解决在萌芽状态。一是建立完善的沟通渠道和回应责任制度。多途径拓展信息和沟通渠道，形成以传统来电来访、官方网站和微信微博新媒体为一体的来信来访渠道，畅通行政相对人诉求反应渠道。建立局办公室归口管理，局属各单位、部门分工负责的信访工作机制。坚持“谁主管、谁负责”的原则，强化各级领导责任意识，层层落实信访工作领导责任制。二是强化督办督查抓实效。将信访、举报查处工作列入局工作督办的重点内容，纳入工作督办系统实施全程电子化督办，实施“局领导亲自批示、责任部门限时反馈、局办公室全程跟踪”的督办机制，确保件件有处理，次次有反馈。近三年有效处理各类信访、举报50余件，群众诉求和矛盾纠纷得到妥善解决。此外，宁波海事局高度重视突发事件维稳和民事诉求的协调解决工作，协调解决了 “CATALINA”轮与“鲁荣渔58398”涉外事故民事赔偿事宜，并将该案依法移送追究司法责任，该案入选最高人民法院十大海事诉讼典型案例。发挥专业优势，先后派员赶赴外地处置“浙宁渔11002”、“利佰达5”沉船造成的人员重大伤亡事故，协助地方政府做好维稳和善后处置工作。

（四）重视普法宣传教育，始终坚持主动作为，营造良好的法治环境。

普法宣传教育是全面推进依法治国、深化法治政府建设的基础性工作。宁波海事局十分重视普法的“教育、培树和渗透”作用，通过普法宣传和安全管理互交式体验等有效途径，促进相互理解和信任，努力实现海事监管法律效果和社会效果的统一。一是创新实施开放式海事管理。以增强安全管理交互式体验为导向，推出开放式安检、《船员在船安全指引》、滞留船舶回港后评估、服务港航讲师团、新聘和转岗船员远程培训和考核、“海事公开课”系列精品视频等开放式海事管理系列举措，帮扶航运公司、船员和社会公众提升安全素质和安全管理水平，强化了相互理解和信任，营造了和谐的管理氛围。二是扎实推进法治宣传教育工作。推进落实“谁执法谁普法”的普法责任制，编制普法责任清单，定期组织开展“政务赶集”“船员沙龙”等活动，建立并实施“以案释法”常态化工作机制，多途径定期推送典型案例40余件，促进航运企业和从业人员管理水平和安全意识提升的同时，增进相互间的理解和信任，建立海事执法良好的“官民”关系，为海事行政执法营造了良好的法治氛围。

三、把握海事执法特点，深化合作交流，充分发挥海事行政争议调解作用

随着海洋经济的发展，新业态不断涌现，海上执法呈现了一些新特点：一是违章行为多发，处罚案件多。近三年平均每年违章查处数量3000件以上。二是法律要求高，执法严。阳光透明化执法、闭环式监管已成为行政执法新常态。三是船舶流动性大，涉外性强。日均船舶流量3500余艘次，其中7%为外国籍船舶。四是船舶大型化，标的大。万吨级船舶日均进出港110余艘次，宁波籍万吨级以上船舶逐年增长，2018年宁波籍10000总吨以上的船舶同比增长达24.6%。五是新问题多，执法难度大，尤其是在渣土船舶、沙石船、游艇和游钓休闲等管理方面，还存在法律法规不健全、执法责任边界不清晰等问题。

海事执法任务重，手段有限，压力大。因此，在海事执法争议的调处过程中，这些特点和因素应值得关注和重视，如何有效防范和化解行政争议也值得进一步探讨。要加快推进海事行政争议调解中心的运行。正确处理司法、调解关系，科学界定调解范围，健全规范和制度，加强调解团队建设，有效及时解决行政争议。要深化共建共享共赢。健全部门间合作共享机制，充分发挥中心专业团队和专业技能的作用，深化行政执法规范、争议防范和涉海问题协同研究，共同营造良好的法治环境，以法治全力保障海事系統“走在前列”。