高校以大学章程推动现代大学内部治理结构的探究

李萍　吴爱萍

[摘 要]通过制定和实施章程促进大学治理现代化，是大学章程的应有之义。大学章程应更加注重制定的操作性和有效实施。高校要在大学章程形成的内部治理结构框架的指导下，树立现代大学理念，细化规章制度丰富制度设计，平衡学术权力和行政权力，使学院拥有更多的自主权，最终实现大学治理现代化。

[关键词]大学章程;现代大学制度;治理结构现代化

[中图分类号] G64 [文献标识码] A [文章编号] 2095-3437（2019）10-0216-03

党的十九大做出了中国特色社会主义进入新时代的重大判断，确立了习近平新时代中国特色社会主义思想，开启了党和国家事业的新征程。高等教育在社会主义现代化强国建设进程中的支撑作用不断凸显。制定大学章程，完善现代大学内部治理结构是依法治校和推动高等教育健康发展的必然要求。

我国不断推进依法治国进程，在中共中央、国务院以及教育部的要求下，各高校严格依照法律制定出符合我国国情又兼具本校特色的大学章程并通过核准。随着高等教育综合改革的不断深入，大学不断深化内部治理结构，通过规章制度的“废改立”，建立完善了与大学章程相配套的各项规章制度，逐步构建了根本制度、基本制度和具体制度相互支撑的制度体系，推进依法治校、规范管理，提升管理水平。本文探讨了大学章程的内涵和意义、现代大学的特征和内容、大学章程和现代大学制度的关系，目前存在的问题，并提出相应对策。

一、大学章程的意义和内涵

大学章程是完善中国特色现代大学制度的时代要求。进入新时代，大学职能多样化，大学与社会的关系日益密切，我国大学日益走向世界舞台上参与竞争，努力办好中国特色世界一流大学。在新挑战、新趋势的时代背景下，亟须创新现代大学管理模式。2010 年，中共中央、国务院颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020 年）》提出，要完善中国特色现代大学制度，明确提出“依法办学、自主管理、民主监督、社会参与” 等要求，同时指出要加强章程建设，各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校。2011 年，教育部颁布的了高等学校章程制定暂行办法》，对章程内容、制定程序、核准程序做了明确规定。教育部在《2015 年工作要点》中提出，要“加快现代学校制度建设，推动所有高校完成章程制定工作，实现一校一章程”。大学章程是落实完善中国特色大学制度的重要载体，要以习近平系列教育思想为根本遵循，回归大学精神本原，推动大学依法治校，落实大学办学自主权，推动高校自主办学，实现管理的科学化与民主化。

大学章程是根据国家法律法规和相关规定，按照一定的程序，对高校的办学目标、高校及其利益相关者的权利义务、治理体制、教学科研活动、财务资产等基本问题做出全面规定的规范性文件[1]。大学章程起着对外部法律的转承、对内部行为约束的纲要性作用，界定大学与政府、大学与社会、大学与大学之间的行为边界，厘清大学内部各主体成员间的关系。大学章程是高校的“宪法”，是高校内部规章制度体系的“最高法”和根本制度，高校内部的各种规章制度都要依据大学章程制定。大学章程规范了教育管理者、举办者、办学者、教师和学生等之间内外部关系，规定决策机构、行政机构、学术机构以及教职员工、学生等主体的权责，保证各利益主体参与高校治理，体现“以人为本”的教育理念，贯彻执行民主集中制，构建监督体系，实现高校内部管理活动的规范化和制度化，推动高校健康科学发展。

二、现代大学制度的特征和内容

制度是法律化、体系化的社会基本经济、政治关系，是现实社会中约束人类行为的规范和规则。大学制度是关于大学管理或治理所形成的管理或治理框架、规则体系和制度安排[2]，包括宏观层面上的高等教育制度以及微观层面上的大学内部的组织结构和运行机制。大学制度是规范和激励的统一，要规范大学与政府、社会的关系，规范大学内部师生员工和组织的行为，同时激励师生的积极性、能动性与创造性。

现代大学已经走出“象牙塔”，从社会边缘逐步走向社会中心，发挥着知识库、人才库、助推器的作用，成为“人类社会的动力站” 。纵观世界大学理念和功能的发展历程，19世纪末，柏林大学的创造者洪堡提出了“学术自由”“教学和科研相统一”，强调大学追求科学发展的大学理念。20世纪初，威斯康星大学开创了“大学必须为社会服务”的大学理念。以“威斯康星思想”为代表，美国大学强调大学不仅要把教学与研究结合起来，同时应该成为一个社会服务的机构。经过几个阶段的嬗变和发展，大学集人才培养、科学研究和社会服务于一体，担负着创造知识、探索真理和推进人类进步的神圣使命。这种理念也逐渐成为世界各国大学共同的价值追求，成就了具有普适性的现代大学制度的基本特征，即大学自治、学术自由、校长治校、教授治学、民主管理等。

中国特色现代大学制度是适应中国特色社会主义建设和发展需要的制度体系。我国宪法等规定，政府是大学的举办者和管理者，因此，我国大学制度的本质特征体现为党对高校的领导，具体体现为“党委领导下的校长负责制”。要吸收世界上先进的办学治学经验，扎根中国大地办大学。中国大学具有自身的办学特征：人本性、民族性、科学性、政治性、法治性。中国特色的现代大学制度以“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”为基本框架。为适应我国大学职能，现代大学制度应包括教学、学术研究、社会服务、文化传承创新和国际交流与合作等方面的结构和规范。

三、大学章程与现代大学制度的关系

现代大学制度的完善与大学章程的建设密不可分。构建中国特色的现代大学制度，必须从各高校的实际情况出发，制定出既符合国家法律规定的，又能体现出本校核心理念、办学定位、办学特色的大学章程。制定完善的章程是建设具有中国特色现代大学制度的重要前提和核心环节。

大学章程与现代大学制度相互作用、相互影响，不断推进我国高校内部治理结构趋向完善，建立与时代相结合的现代大学体系。在大学内部治理的过程中，大学制度是大学治理结构中的规章体系，大学章程是这种体系中的“上位法”。大学章程体现着高等教育法的意志和使命，擁有法律法规的指导，大学章程对高校基本问题的规定，决定着大学内部管理的建设路径和模式选择，为构建现代大学制度提供法律保障[3]。

大学章程体现现代高等教育理念，必须借助于办学实践来实现。大学制度（在这里指微观层面）作为一种组织要素，不断探索构建激励保障机制、竞争淘汰机制和评价约束机制，推动大学章程的实施，激发个人才智和组织力量[4]。大学制度在选择路径、运行模式、内容等方面的成功经验，被大学章程吸纳，进一步提升了大学章程，丰富了大学的先进理念。

四、大学章程和现代大学制度存在的问题

（一）大学章程缺乏严谨论证的科学设计

我国在大学章程的建设上还有诸多问题亟待解决，主要问题有：内容趋同，大学自身办学特色难于彰显;领导和运行机制体系没有明确细化导致相关的一些关系得不到有效厘清;在制定过程中缺乏程序的规范性和指导性;大学的权力重心下移还处于探索阶段，实施过程中存在诸多困难。

（二）大学章程在实际运行过程中存在诸多操作难题

大学章程在大学内部治理结构体系中的“上位法”地位未被充分重视，在呈现教育法律法规所赋予的职能方面，描述内容不清晰，可执行性不够，实际运用过程中难于操作。这使得大学制度在执行过程中难以适从。

（三）大学章程和大学制度目标要求不相契合

现代大学制度的通用特征包含学术自由、大学自治、教授治学、民主管理等，我国现代大学制度建设目标使命为大学管理的去行政化以及优化大学内部管理结构。然而，实际建设过程中，各个高校的大学章程对内部组织架构、治理体系和权力界定没有进行创新性的具体指导方案，使得现代大学制度建设任重道远。

五、我国现代大学内部治理结构改革的对策

（一）树立大学自治、学术自由、教授治学、依法治校的理念

现代大学是知识传授和知识产生的场所，“学术自由”是现代大学的基本精神。大学要创设自由的环境，保障教师和学生在从事学术活动过程中享有自由而不受外界干扰。同时，承担相应的社会责任和社会道德，实现学术自由与学术责任的和谐统一。“大学自治”和“教授治学”是保障学术自由的基本手段。实现“大学自治”，政府要简政放权、转变职能，对大学管理由直接管理向间接管理转变，依法实行宏观管理，更多发挥统筹协调、监督评估、方针指导、提供服务的职能。“教授治学”是以教授为主体的教师“治学科”“治学术”“治学风”“治教学”[5]，在学术问题上具有发言权，参与学术管理和学术决策，具有实质性的话语权。实现大学自治、学术自由、教授治学，要树立“依法治校”的理念，牢固树立社会主义法治理念，培育法治文化;以大学章程为纲，不断优化内部治理结构，健全大学内部的决策、审议、咨询和监督保障机制，完善基本制度、一般制度和具体制度，形成相互协调的制度体系，实现有序发展。

（二）以章程推动完善高校治理结构

完善高校内部治理结构要以章程为法律依据，构建大学制度框架，完善以大学章程为核心的大学制度体系，修订和完善学校的各项规章制度。一要完善党委领导下的校长负责制，明晰党委集体决策的领导作用和校长作为行政主要负责人的执行力，使得高校在把握社会主义办学方向的道路上，全力推动学科发展、教学、科研、师资队伍建设、国际交流与合作等工作，提升学校核心竞争力，提高服务经济社会发展的能力水平。二要实现以教授为主导的学术组织机构的自治，完善学术组织的运行机制。三要完善党务公开、校务公开制度，保障社会公众和师生员工的知情权、参与权、表达权和监督权。四要完善师生参与的民主管理和监督机制，完善教职工代表大会、学生代表大会制度，积极调动各级基层党组织、无党派人士参与民主管理工作的积极性，构建完善的监督机制，促进科学决策、民主决策。

（三）平衡学术权力和行政权力

推动学校发展，先进的管理水平和高度的学术自由缺一不可。因此，大学制度必须积极探索建立学术权力和行政权力的制衡机制，建立有助于学术事务的相对独立运作、行政权力有效支撑的大学制度运作体系。高水平大学要确立学术权力的主导地位，通过学术委员会，包括以此为统领的学位评定委员会、职称委员会、教学指导委员会等学术组织，独立自主地行使学术权力，发挥对学术资源的配置和使用权;让更多德艺双馨的教授在学术委员会中占有较大比例，是学术委员会改革的重要内容;同时，行政权力要发挥对学术权力的服务保障作用，对学术委员会的决策结果进行执行、监督和反馈，防止学术权力滥用，保障管理的高效运行。

（四）学院拥有更多的自主权

我国高校普遍实行校、院、系三级管理模式，学院是大学开展教学、科研活动的具体实施单位，是校级决策的具体执行层，承担着提升大学学术水平和学术竞争力的职责。现代大学制度应不断增强校级在学院管理上的宏观指导，促使管理中心下移，给予学院足够的自主权。推行校院两级管理体制改革，学校根据各学院的规模和建设情况进行资源配置，保证学院在学科建设、专业发展、教师培养、科研项目管理、人事聘任等事务上获得充分的自主权，可以自主调配资源，确保充分调动基层师生的积极性和主动性。同时，学院要不断完善管理运行机制，发挥学院党组织委员会、党政联席会议、学术委员会、学位评点委员会等决策重大事务的作用，保证决策的科学化、民主化。

四、结语

优化我国大学内部治理结构是一项长期而艰巨的任务，大学内部治理结构的研究也是多学科和多视角的。随着我国大学内部治理结构的探索的不断深入，中国特色的现代大学制度将会逐渐完善，保障中国大学不断提高管理效率，未来中国大学的国际竞争力将会不断增强。

[ 参 考 文 献 ]

[1] 甘慧珊.大学章程研究：必要性、内涵与实践研究[J].当代教育实践与教学研究，2015（8）：75+60.

[2] 张应强，蒋华林.关于中国特色现代大学制度的理论认识[J]. 教育研究，2013（11）：35-43 .

[3] 刘慧.大学章程与现代大学制度构建的关系研究[D].南昌：南昌大学硕士学位论文，2015.

[4] 郑旭.产学研合作教育的理念与制度探析[J]. 大连理工大学学报（社会科学版），2007（4）：77-80.

[5] 史寧中.实行教授委员会制  凸显“教授治学”[J].中国高等教育，2005（3）：27-28.

[责任编辑：刘凤华]