城市社区居家养老模式分析

□范晓芬

一、引言

国家统计局最新数据显示，截至2018年，60周岁及以上人口有24,949万，占总人口的17.9%，其中65周岁及以上人口有16,658万人，占总人口的11.9%。根据国际通常规定，当一个国家或地区60周岁以上人口占总人口的10%，或65周岁以上人口占总人口的7%，即表明这个国家或地区进入人口老龄化社会。如图1所示，中国老年人口占比逐年攀升，老年抚养比居高不下，人口老龄化持续加剧。

图1 2009～2018年中国65岁以上老年人口统计

2017年3月国务院出台《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》(以下简称《规划》)，是新时期提升老龄事业水平和完善养老体系顶层设计的重要部署。《规划》重点提出要建设更符合需要的社会保障体系，发展以居家为基础，社区、机构、医养结合的养老服务体系，建立健全政府和市场双方优势相结合的服务体系以支持养老事业的发展，科学及时应对我国人口老龄化问题。探索建立和完善社区居家养老模式，既立足于弥补传统家庭养老和机构养老的不足，又致力提高老年人口生活质量和精神关怀。

二、社区居家养老模式的内涵与现实依据

(一)社区居家养老的内涵。社区居家养老是社会化养老模式，即以家庭养老为基础、以社区为支撑、以政府扶持和社会参与形式为家庭的老年人提供基本生活服务、医护疗养以及精神关爱等。服务主要有两种形式：一是由接受过专门培训的人员到老人家中提供生活服务；二是在社区创办老年活动中心，提供“托老所”式日间服务。在这种养老模式中，老人仍旧住在自己或儿女的家中，家庭承担一部分的养老责任；同时，社区为老年人提供多种多样的支持，老年人既能得到专业的生活医疗服务，又享受家庭亲人之间的温馨。

20世纪80年代，一些经济发达国家依据社会经济发展水平和养老服务的现实需要，探索出了一系列的养老福利和养老服务模式[1]。以美国为例，在发展养老服务过程中重视政府的主导作用，以立法的形式为养老提供法律保障。坚持多支柱养老主体，促进多方社会群体加入社区养老服务。广泛开拓养老资金筹集渠道，并不断完善居家养老医疗、文化娱乐、健身等配套设施，提高养老服务人员专业化水平。自改革开放以来，我国借鉴汲取国外养老模式，并结合国情在国内试点推广社区居家养老，其中上海的“政府购买居家养老服务”、大连的“家庭养老院”、宁波的“非营利组织参与居家养老”最为典型[2]。

(二)选择社区居家养老的现实依据。

1.传统家庭养老功能的弱化。费孝通[3]教授在社会学中谈到家庭的组成与成员之间的关系时，提出我国养老呈现“反馈模式”的特征，即上代在抚养下代的同时还要负担赡养上一代的义务，代际之间要求“互养”。传统的家庭养老是建立在自然经济之上的，现代社会经济基础发生变革，养老方式必然要随之改变。进入新时期，传统养老面临多重难题。第一，家庭规模结构的变化使空巢独居老人家庭日益增长[4]。根据国家卫计委发布的《中国家庭发展报告(2015年)》显示，中国目前家庭结构以2～3人为主[5]，小规模家庭越来越普遍。家庭平均规模为3.10人，比2000年减少0.34人。同时，家庭类型呈现多样化，核心家庭达到60%以上，单身家庭和空巢家庭占比也不断增加。第二，随着社会就业竞争增大，子女们把更多的心力放在工作岗位上，不可避免地会减少对老年父母的照顾；家庭更加注重子女未来的成长教育问题，不可避免出现重幼轻老现象。

2.老年人平均预期寿命延长，人口高龄化。中国人口增长模式已进入现代型，人口死亡率较之于传统社会大幅下降，老年人口的抚养比不断上升。随着生活环境的改善和医疗治理水平的提高，老年人“高龄化”越来越普遍，同时“失能”、“失智”的风险也会随之增加。养老服务要承担的不仅是物质方面的给养，更多的是医疗护理和精神关怀。高龄和失能老年群体更需要良好的社会资源进行照料。

3.机构养老资源不足，服务水平低。机构养老即为社会养老，指为老人提供综合性服务的机构。由于我国机构养老模式运作发展时间不长，仍有许多问题值得反思。养老机构大多不具备社会化养老性质，实行市场化运作模式，入住价格偏高，很多老年人负担不起；机构管理效率、人员素质和服务水平良莠不齐，一时难以满足入住需要。更重要的是，我国根深蒂固的“家本位”伦理道德[6]，如“养儿防老”、“百行孝为先”等观念是机构养老发展的一大阻碍。

三、社区居家养老存在的问题及对策

(一)城市社区居家养老存在的问题。

1.政策法规不完善，养老保险制度改革面临困难。我国居家养老的法律依据不足，没有法律强制力的执行，养老服务效果难以保障。法律和政策的一致性是建立居家养老服务的基础，现有法规没有从根本上脱离传统家庭养老思想，而社区居家养老是以社会化为指导思想，二者难以适应[7]。相对来说，一些发达国家在养老立法方面做得比较完善，他们将居家养老纳入社会福利政策，在法律和财政上予以保障。例如，美国颁布了《老年法》《老年人志愿工作方案》和《老年人社区服务就业法》等；日本政府颁布《国金法》《老年人福利法》等。此外，我国养老保险制度改革还有一些矛盾。参加社会保险的各单位对养老保险的理解不一致，交纳养老金的意愿程度不同，很难真正做到统筹。养老资金的管理比较混乱，很可能出现资金贬值和融资主体操纵养老金的不法行为。

2.社会养老资金缺乏，供给主体单一。养老资金是社会养老服务发展的经济基础，是养老服务发展的保证。我国养老资金一般由政府出资，筹措渠道单一、不稳定，导致养老资金入不敷出。金融信贷不到位，养老基金投资结构失衡，政府购买养老服务补贴的标准较低，很难满足老年人的基本生活需要，难以调动社会力量的积极性。居家养老模式发展逐渐深入，服务范围扩大，聘用护理服务人员的薪资水平以及培训经费的增多，使养老资金缺口大、“空账”运转问题显现，成为居家养老发展的主要难题[8]。

3.社区居家养老设施不齐全，服务不到位。养老服务设施没有全面考虑老人的生理特点和需求，操作设置不合理，实用性较低[9]。居家养老服务人员缺乏，素质参差不齐。一是养老服务人员结构不合理。养老护理人员整体年龄结构偏大，大多为社区下岗退休职工，没有经过专门的护理和医疗培训。二是护理队伍不稳定。护理人员平均薪酬低，工作要求严格，社会认同度不高，导致护理人员离职率高。三是专业护理人员缺乏。社区居家养老所需专业人员因职称等级评定有限，医护人才难招不易留；专业培训制度和培训机构不完善，社区居家养老为老年人提供医疗护理、康复保健、精神关怀等能力尚且不能与现实需求相适应。

(二)完善居家养老服务体系建设。

1.政府制定相关法律政策，推进养老保障制度改革；建立评估机制，提高管理服务效率。政府应准确预测养老问题的严峻局势，高度重视养老服务的发展，制定出适宜各地区发展的养老法律，以法律的强制力手段保证养老制度的实施。政府制定社会养老的相关优惠政策，激励社会多方投入老龄产业。目前中国政府对城市社区生活贫困的老人已实施购买养老补贴，但标准化的评估监督机制尚不健全。建立健全公平高效的评估机制，通过对居家养老服务对象阶段性和真实性的访问调查，了解居家养老的服务水平、改进建议，动态监测评估实施效果，不断提高养老服务标准。

2.国家财政支持，广泛开拓养老资金。居家养老资金来源不能仅仅依靠政府的财政兜底[10]，这不仅会给财政带来巨大的负担，还会使政府的其他民生保障项目缺少资金。因此，应当一方面降低政府公共养老金给付水平，另一方面形成多支柱的养老金体系，充分发挥市场配置养老资源的决定性作用，激励社会力量进驻老龄事业，拓展养老服务与产品市场。

3.加强养老服务设施建设，服务人员专业化。居家养老服务内容多样化，构建多层次、全覆盖的养老服务体系[11]。社区居家养老服务内容包括：生活照料、精神慰藉、医疗护理等。社区招募专业化护理人员为老年人提供医养相结合医疗康复服务，让老人不用离开熟悉的家庭社区和亲人朋友，就能得到标准化的医疗护理。

四、结语

社区居家养老模式是在经济进一步发展和人口老龄化问题愈加显著的情况下提出的，在实际运行过程中不断调整加以推进。以居家养老为基础，发挥家庭赡养老人精神生活的优势；以社区为依托，充分结合家庭和社区二者的互补作用；以机构养老为补充，充分发挥市场化机构作用；鼓励社会各方面的力量加入居家养老队伍，促进民间互助组织的发展，构建多支柱的社区居家养老模式[12]。