浅议我国页岩气开发中水资源的法律保护

张艳芳 荀红红

摘 要 页岩气是一种清洁、高效、低碳的新型能源，开采页岩气可以优化我国的能源结构，从而保障国家的能源安全。目前，我国的水资源严重短缺，水污染问题相当严重，而页岩气的开发和利用需要消耗大量的水资源。只有通过法制的途径，不断地完善我国现有的水资源保护法律制度，才能促进页岩气能源与水资源的协调发展，才能促进页岩气产业的健康持续发展。我国的现行法律制度中，《环境保护法》《水法》和《水污染防治法》中都有水资源保护相关的法律规制，但是这些法律规制仍然存在各种各样的问题，本文通过分析我国页岩气开发中的水资源法律规制现状，有针对性地提出了一些改善的措施和建議。

关键词 页岩气 开发 水资源 法律保护

基金项目：2018年度教育部人文社会科学研究青年项目《我国页岩气开发中水污染法律问题研究》（18YJC820090）。

作者简介：张艳芳，中国地质大学（武汉）公共管理学院，讲师，博士，研究方向：环境法;荀红红，中国地质大学（武汉）公共管理学院研究生。

中图分类号：D922.6                                                        文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.09.190

随着社会的发展进步，人们的环保意识逐渐增强，能源与环境的可持续发展问题也成为了社会关注的焦点问题。开发页岩气对我国能源的可持续发展有着十分重大的作用和意义。一方面，开发页岩气有助于缓解能源紧张的局面，可以在一定程度上确保国家的能源供应和能源安全;另一方面，开发页岩气有助于推进节能减排以及优化能源结构，在满足能源需求的同时尽可能减少环境污染，从而促进我国经济、能源和环境的可持续发展。虽然开发页岩气有着很大的优势，但是也会引起水环境问题，比如水资源的大量消耗、地表水的污染以及地下水污染等问题，威胁着整个水环境构成 。在页岩气开发过程中，只有不断完善水资源法律规制，才能有效地保护水资源环境。

一、 我国页岩气开发中的水资源法律规制现状

（一） 我国页岩气开发中的水资源立法的相关内容

1.水资源利用方面的相关法律规定

我国页岩气开发中有关水资源利用方面的法律规定主要有以下几个方面的内容：一是取水用水方面的法律规制，《水法》第七条规定用水实行取水许可制度和有偿使用制度;第四十八条规定细化了取水用水相关的流程。二是水资源管理方面的法律规制，《水法》第十二条规定流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理体制;第四十七条规定用水实行总量控制和定额管理相结合。三是水资源节约方面的法律规制，《水法》第五十一条规定工业用水的处理方式;第五十三条规定节水的措施 。

2.水污染防治方面的相关法律规定

我国页岩气开发中有关水污染防治方面的法律规定主要有两个方面：一是水污染防治方面的法律规制，《水污染防治法》第二十条规定水污染物的排放要实行总量控制制度;第二十一条规定污水排放实行排污许可证制度;第三十四条规定含有放射性物质的废水排放标准;第三十九条规定禁止利用某些非正常方式排放水污染物来逃避监管;第四十二条规定勘探开采活动采取防护措施，防止地下水的污染。《水污染防治法实施细则》第三十六条规定排放有毒、有害的废水要采取防护措施，防止污染地下水。二是水环境监测方面的法律规制，《环境保护法》第十七条规定建立和健全环境监测制度。也就是说，在页岩气开发过程中，需要建立起环境质量监测站点，有效控制水污染范围 。

（二） 我国页岩气开发中水资源保护立法存在的不足

1.《水法》中关于页岩气开发中水资源保护法律规制存在的问题

虽然《水法》中有许多关于水资源保护的相关规定，比如鼓励单位和个人依法开发、利用水资源，采取行政许可形式的水资源分配制度等等，但是仍然存在很多不足：首先，关于地下水与饮用水没有明确的界定，《水法》中有饮用水水源保护区制度和关于地下水资源保护的规定，但是在页岩气开采过程中，并没有地下水与饮用水的区分界定，由此造成取水问题，最好是能够明确页岩气开采的取水范围。其次，水资源分配制度比较单一，无法满足开采页岩气对水资源的需求，《水法》第七条规定：国家对水资源依法实行取水许可制度，而开采页岩气需要消耗大量的水资源，只有丰富水资源分配制度，才能保障页岩气开采活动的顺利进行。再次，流域管理不完善，地方水行政主管部门与流域管理机构之间职责不清，导致水资源矛盾无法调和 。

2.《水污染防治法》中关于页岩气开发中水资源保护法律规制存在的问题

虽然《水污染防治法》中有许多关于水污染防治的相关规定，比如对重点水污染物排放实施总量进行控制，取得排污许可证方可排放废水，禁止向水体排放含有高放射性和中放射性物质的废水，进行地下勘探、采矿活动要采取防护性措施，防止地下水污染等等，但是仍然存在很多不足：首先，关于水资源规划方面的制度还不够完善。具体表现为没有关于水资源规划目标的详细规定，缺乏可操作性;没有规定设施规划，比如开采页岩气前勘探水资源所需要的仪器没有相关标准，开采过程中的排污设施也没有具体标准等等 。其次，水污染物排放总量控制制度不完善。虽然《水污染防治法》规定对重点水污染物排放实施总量控制制度，但是具体的标准是由各个流域的管理机构来制定的，对于页岩气开采过程中的取水总量规划也没有实施标准，比如取水超标如何惩罚，取水过少如何保障等等。再次，缺乏排污权交易制度，在页岩气开采过程中无法为排污权交易提供切实可行的法律依据。排污许可对排污量是有配额限制的，因而在页岩气开采过程中如果排污量超过了配额限制，就可以通过排污权交易来满足排污需求，同时也可以保障污染物的总排放量在国家允许的范围。

3. 《环境保护法》中关于页岩气开发中水资源保护法律规制存在的问题

虽然《环境保护法》中有许多关于水污染防治的相关规定，比如建立、健全环境监测制度，促进清洁生产和资源循环利用等等。但是仍然存在很多不足：首先，没有具体的奖励方式。现行的《环境保护法》对于违法的处罚方式作出了明确规定，第五十九条规定违法排放污染物的罚款处罚方式，而对于守法奖励方面则缺乏具体的奖励标准，比如减排多少可以减免税收或者是领取财政补贴等等;其次，页岩气开采的相关信息不透明，不利于公眾进行监督。虽然《环境保护法》第二十四条规定环境保护和监督管理部门要对排放污染物的单位和个人进行检查和监督，但是很多公司都将页岩气开采的相关技术看作商业机密，是不予以披露的。再次，开采过程中的化学物质指标规定不明确，既没有页岩气开采中化学用料的相关规定，也没有页岩气开采活动中化学用剂的储存和运输标准。

二、 我国页岩气开发中的水资源法律规制的改善措施

（一）完善水资源规划、分配和总量控制制度，缓解水资源短缺问题

我国的水资源分配制度比较单一，关于水资源规划方面的制度还不够健全，水污染物排放总量控制制度也不完善，只有完善相关的法律规制，才能保障页岩气开采活动的正常进行，促进水资源利用的可持续发展。首先，要完善我国的水资源规划制度。针对页岩气资源丰富的地区要制定水资源规划目标、水质监测计划以及水质规划，页岩气开采过程中要严格按照当地的水资源规划进行取水，水资源规划内容要包括环境基础设施规划，比如建造一些废水处理或者是处理压裂液的专门设施，避免水资源受到污染。其次，要丰富我国的水资源分配制度。目前我国的取水制度是实行取水许可制度，取水要先向水行政主管部门或者是流域的管理机构申请许可证，缴纳水资源费用、并获得许可以后方可取用水资源，这种制度是无法满足页岩气开采活动对水资源的需求的，只有采用多样化的取水制度，才能协调各区域间的水资源分配。比如就近使用权制度，即把取水权、用水权以及沿岸的土地使用权相结合，拥有土地权的人可以在法律允许的情况下使用附近水资源;又如优先适用权，即按照水资源使用时间和使用程度划分水权等级，提高水资源的使用率等等 。再次，要完善我国取水总量控制制度。制定废水综合利用的方案，将页岩气开采活动产生的废水进行处理后循环再利用;加强并改进反排水的处理技术，严格控制开采活动的水污染物排放量;全面控制流域和区域用水总量，制定年度用水计划并严格落实。

（二）完善水权交易与排污权交易制度，解决页岩气开采中的水资源需求和排污需求

针对页岩气开采中的水资源短缺问题，可以完善水权交易制度，企业和公民的性质不同，用水指标也要区分，对于超出标准的部分要征收较高使用费;同时，在满足生活用水和生态用水的情况下，页岩气开采企业可以通过水权交易购买水权，保证开采活动的顺利进行。对于废水的排放问题，也可以实施排污许可证制度来保护水资源。首先，开采企业向环保部门提出排污权交易申请，并提交交易双方协商的合同资料;其次，环保部门对提交的资料进行审核;再次，交易双方协商后正式签订合同，并向环保部门备案;然后，环保部门对交易的可行性进行评估;最后，获批后交易双方办理排污权变更登记 。在排污许可证制度实施过程中，环保部门需要做好监督审查工作。

（三）完善水资源监管制度，保证水环境执法的公开性和透明性

关于水资源监管问题，首先，要改革水资源监管体制，明确各部门的职责，改变部门重叠和职权不清的现象;其次，要完善流域管理和行政区域管理并行制度，明确二者之间的权责关系，对于地下水资源的利用，也要由区域水行政部门进行统一集中管理;再次，要完善水资源全程监管制度体系，主要是明确页岩气开采活动中水资源保护的责任主体，以及加强页岩气开采的事前、事中和事后监管工作。事前监管包括水力压裂使用水量、压裂液中化学物质、各项设施的排污量是否能够达到预期标准;事中监管包括压裂液使用情况、水资源使用量、废水产生量与处置方式、实际排污量、过度使用水资源以及水污染的解决方式;事后监管主要是进行风险评估 。环境监管机构需要对相关的数据进行公开，保证水环境执法的公开性和透明性，让公众参与到政府和企业的监督管理中。

注释：

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