四川民族地区农村土地流转问题研究

彭静

保留承包权，转让使用权是土地流转的本质内涵，在四川民族地区农村土地流转过程中出现了一些问题，严重影响了四川民族地区农村土地流转工作的顺利进行。因此，本文以四川民族地区农村土地流转产生背景为入手点，阐述了四川民族地区农村土地流转问题。并结合四川民族地区农村土地流转特点，提出了几点解决措施。

土地流转主要是拥有土地承包经营权的农户将土地使用权，或者土地经营权转让给当地经济组织、其他农户的情况。现阶段四川民族地区农村土地流转方式主要包括互换、租赁、转包、入股、转让、合作等，通过农户将承包地向专业大户或者合作社流转，可以为四川民族地区农村农业规模化发展提供依据。基于此，探究四川民族地区农村土地流转问题就变得非常必要。

一、四川民族地区农村土地流转产生背景

2004年，我国国务院颁布了《关于深化改革严格土地管理的决定》，强调在符合规划的基础上，农村农户集体所有建设用地使用权可以在法律约束下流转。在这一政策的指导下，四川各地农村建设用地使用权流转开始了局部试点，并发展出了重庆农地入股、成都出租农地、郊区土地小产权房等模式。随后2014中共中央办公厅及国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》。在该《意见》的指导下，四川民族地区农村土地流转工作稳步开展，并形成了基本完善的管理框架。

二、四川民族地区农村土地流转问题

（一）开发业主引进、农户承包难度大

一方面，由于农业收益效率较低，导致四川民族地区农村农户开发面临着市场、自然环境两个模块的风险，开发业主引入难度较大。即使引入业主，多数业主也无法长时间坚持。

另一方面，在四川民族地区农村现有外出务农或者经商农户中，对土地具有较深的依恋。这就导致其宁愿造成地荒也不愿意将土地流转出去。而农田的大面积抛荒，也对四川民族地区农村经济发展造成了一定影响。

（二）流转操作不规范

现阶段四川民族地区农村土地流转多为农户间土地流转。没有内容完整、合法的书面合同，也没有经过集体经济组织审查同意，导致土地流转操作遗留风险较大。

（三）土地无法流转集中

在土地流转初期，四川省土地大多是依据好、中、差等级，结合人口数量，进行平均分配。随后经过多次量出为入的调整，四川民族地区农村土地被进一步分割，整体土地分布较零碎、分散，流转集中度较低，影响了规模生产形成。再加上我国加入WTO后，大量反季节蔬菜不断涌现，导致四川地区农业种植效益大面积下滑，制约了土地流转。

三、四川民族地区农村土地流转优化措施

（一）构建稳定的业主开发、承包框架

针对现阶段农村土地流转中业主引进、承包难度大的情况，一方面，在土地延期承包三十年不变这一政策的指导下，为引进实力更强的业主，四川民族地区农村土地管理机构可围绕农业发展情况。以农村内居民作为土地流转主体，将流转收益全部划归业主。严禁一切组织、个体从土地流转中扣缴收益。同时合理处理土地流转纠纷，制定长期土地流转承包优惠政策，激发业主参与积极性。同时为避免业主过于依赖地方优惠政策，四川民族地区农村土地管理部门可定期对区域土地承包业主效益增收情况进行调查分析。结合调查结果，确定未来政策执行方式，以保证区域土地流转工作稳定可持续进行。

另一方面，为避免农户对土地过于依赖导致的土地承包难度大问题，四川民族地区农村土地管理部门可进一步推动农村城镇化进程。以农村第二产业、第三产业发展为重点，推动农村内部动力资源有序运转。转移农村内居民对土地依赖程度，为土地资源流转奠定基础。同时针对四川民族地区农村土地流转阶段存在的农村小规模经营与现代农业集约化经营的矛盾，四川民族地区农村土地管理部门可以平均承包土地、市场资源配置为入手点。立足农民需求，将土地流转引导作为重要议事日程。随后根据农村土地流转情况，从多个渠道出发，扩大土地流转承包法律宣传范围，为承包规模扩大提供充足的政策支持，进而为四川民族地区农村土地流转提供充足驱动力。

此外，在我国农村社会保障机制仍然存在一些弊端的基础上，耕地在一定程度上承担着社会保障功能，导致四川民族地区农村内居民对耕地具有较强的依赖心理。基于此，在加速四川民族地区农村第二产业、第三产业发展的基础上，四川民族地区农村管理者可争取国家相关部门支持，进一步完善养老保险、医疗保险、伤残保险、生育保险等社会保障制度。为四川民族地区农村内居民耕地流转提供充足的社会资金支持。

（二）细化农村土地流转操作流程

四川民族地区农村土地使用权流转，不仅是对现有农村生产关系优化升级的必然要求，而且是农村基本经营制度进一步完善的主要依据。因此，首先，四川省民族地区相关部门可以“土地承包期再延长30年不变”为工作目标，在整个民族区域落实延期承包政策。同时考虑到少数农户认识不足、长期在外务农、经商等因素对延期承包工作的影响，相关部门可以《土地承包经营权证》为依据。在短时期内对延期承包合同签订情况进行查漏补缺，保证延期承包合同签订到户。在确定延期承包合同签订到户后，相关部门可依据镇、村、组的顺序，构建不同等级的承包土地台账。以稳定土地使用权流转基础，降低土地承包难度。

其次，四川民族地区农村土地管理部门可以土地使用权流转管理为要点，督促县级、乡镇级经营管理部门主动承担自身责任。在現有土地使用权流转方案运行的基础上，形成配套流转管理办法。积极引导、监督、管制，明确土地使用权流转范围、流转原则及流转形式。同时制定明确的四川民族地区农村土地资源流转程序，确定违规违法土地流转惩处方针。在这个基础上，四川民族地区农村土地管理部门也可以依据现有土地使用权流转档案。以拟出让方土地情况基本条件登记注册为管理重点，规范土地流转合同。并制定配套土地流转合同签证、审核、仲裁、指导制度，以促进四川民族地区农村土地规范流转。

最后，在土地流转结束后，四川民族地区农村土地管理部门可利用更加先进的现代化技术手段。向区域内宣传良种化、规范化栽培技术，促使承包方在农产品种植、养护、加工、流转环节增值收益。

（三）完善集中土地流转方案

四川民族地区农村集中土地流转方案基本出发点主要是解决四川民族地区农村内居民信息交互困难、增收缓慢问题。因此，一方面，在集中土地流转方案制定前期，相关部门应重点考察土地流转对农户沟通渠道的影响，构建以国家、集体为主，农户为辅的沟通管理渠道。即区域政府应以四川民族地区农村地区交通状况为入手点，考虑地区发展差异，加强交通基础设施建设，形成完善的交通体系。

另一方面，在现有农民合作组织的基础上，四川民族地区农村土地管理者可依据专业化运行原则，逐步组建专业性、大规模农村内居民合作组织。以便为四川民族地区农村内耕地集约化经营水平提高提供依据，进而为耕地承包经营权利优良运转提供充足驱动力。在农村内居民合作组织建立之后，为扩大优势农产品规模种植优势，四川民族地区农村土地管理部门可增加对民族地区资金投入，促使更多的农村居民了解土地资源流转与自身收益间联系。鼓励其主动与种养大户、龙头企业、家庭农场主等先进群体合作，从根本上解除农村劳动力非农就业的后顾之忧。

综上所述，针对现阶段四川民族地区农村土地流转中存在的问题，四川民族地区相关部门应坚持确保所有权、稳定承包权、灵活调整使用权的原则，结合有偿、依法、自愿方针，将土地资源优化配置、土地其他生产优速优化整合。全面保护民族地区农户权益，激励农户主动参与土地流转，为四川民族地区农村土地流转工作有序开展提供依据。（作者单位：成都农业科技职业学院）

本论文为四川县域经济发展研究中心课题《转型背景下的四川民族地区农村土地流转问题研究》（项目编号：xy2017027）成果之一。