公共图书馆总分馆制建设探析——以山东省为例

许天娇

一、引言

现代公共图书馆以免费、平等、均等化的服务理念，秉持着“普遍均等”的服务原则，始终将每位读者都可方便快捷地获取资源作为发展创新的追求，总分馆体系就是公共图书馆在不断探索实践中得出的实现“普遍均等”服务原则的最优模式。近年来，我国各地政府和图书馆也在不断探索，结合当地特点形成了多种形式的总分馆制模式。

二、山东省县级图书馆总分馆制建设概述

山东省文化厅等单位联合发布的《关于推进县级文化馆图书馆总分馆制建设的实施意见》中指出，按照“政府主导、统筹实施，促进均等、提升效能，分级管理、资源共享”的原则，整合资源，优化配置，到2020 年，山东省基本建立和完善以市级图书馆、文化馆为中心馆，县级图书馆、文化馆为总馆，乡镇 (街道) 综合文化站为分馆，村(社区) 综合性文化服务中心(文化活动室) 为服务点的总分馆体系。[1]同时将达到要求的农家书屋设为图书馆分馆与县级图书馆进行资源整合，共享文化资源、使用网络化服务系统、配置标准化的基础设施，进行统一的规范服务、人员培训、资源调配和绩效考核。

（一）总分馆制建设的时代背景

十六大以来，党和政府将公共文化服务体系建设放到突出位置，十七大提出的到2020 年全面建成小康社会的目标之一，更是点出了“公共文化服务体系基本建立”。总分馆制建设是解决人民对美好生活需要和公共文化服务不均衡不充分矛盾，全面建设小康社会的现实需求。总分馆制建设以其覆盖全社会的特点，保障人民群众得以公平地享受文化资源和获取知识信息。总分馆制建设是促进图书馆事业的健康发展的重要保障，打破了传统分散单一的办馆模式，合理统筹资源，提升公共图书馆服务效能。

相关政策法规的出台为总分馆制建设提供了科学指导。2016 年12 月文化部发布了《关于推进县级文化馆图书馆总分馆制建设的指导意见》，这是在全面总结前期我国实施总分馆制的实践和经验的基础上，出台的第一个目标明确、措施具体、可操作性强的政策性指令性文件。2017 年6 月山东省文化厅等发布《关于推进县级文化馆图书馆总分馆制建设的实施意见》，是结合山东的实际情况而制定的一个具体实施文件，是指导我省总分馆制建设的纲领性文件。2017 年7 月文化部发布了《“十三五”时期全国公共图书馆事业发展规划》，在其“主要目标”中提到：“到2020 年，县级图书馆总分馆制基本建立。”2017 年11 月4 日通过的《中华人民共和国公共图书馆法》第三章第三十一条从法律层面确定了县级人民政府作为实施主体必须推行县域总分馆制。

（二）总分馆硬件建设标准

见下表。

（三）四级体系及主要职责

一是中心馆定为市级图书馆，主要确定全市总分馆建设的整体方案，对全市总分馆建设推进情况进行督促，在人员、技术、政策等方面对总分馆建设提供支持，指导、激励各地图书馆、文化馆总分馆建设工作。二是总馆定为县级图书馆，负责总分馆运营管理，是具体业务执行部门。三是分馆定为乡镇（街道）综合文化站，提供服务场地、配备工作人员，并进行监管、开展服务。指导和管理服务点工作，配合开展其他相关工作等。四是服务点定为村（社区）综合性文化服务中心（文化活动室），负责提供服务场地、配备工作人员，并进行监管、开展服务。配合开展其他相关工作等。[2]

三、总分馆制探索与发展

欧美等国家公共图书馆的运营、组织，普遍采用总分馆体系，我国各地政府和公共图书馆在近几年，结合当地实际情况，探索出了多种略有区别的总分馆制建设模式。

（一）国外公共图书馆总分馆制体系模式

英美日等各国的总分馆制模式有较大的相似之处，在法律上规定公共图书馆的建设主体是地方政府，图书馆建设所需的经费由地方政府提供支持；宏观管理和规划交由图书馆委员会或图书馆管理局；统一配置和共享总分馆所需资源。

（二）我国总分馆模式

按照人财物的管理体制和运作机制将我国各地的公共图书馆总分馆体系分为三种模式：联盟性质的总分馆、准总分馆模式和纯粹的总分馆模式。[3]总分馆制要健康可持续地发展，还要不断探求符合各地实情、方便读者、科学管理、成本可控的发展模式。

联盟性质的总分馆模式也称区域性服务网络，只在业务上对分馆进行指导和协调，不涉及人财物的管理，例如上海中心图书馆体系、杭州图书馆一证通等。

准总分馆模式，上级政府负责一部分建设经费，日常的人事管理权和业务运营权交由总馆，例如：嘉兴模式、苏州模式。

纯粹的总分馆模式，人财物由总馆统一规划和管理，实行总分馆之间的一卡通。其代表是禅城区政府提出的“禅城区联合图书馆”，由政府作为建设主体，分馆的运营成本完全纳入总馆，文献资源和人财物由总馆统一管理调配。

（三）山东省县级图书馆总分馆制建设现状

截至2017 年底，全省共有13 个地级市的64个县（市、区）图书馆开展了图书馆总分馆制建设工作。占全省县级图书馆总数的46.7%。枣庄市、莱芜市、聊城市、菏泽市4 个地级市尚未启动县级图书馆总分馆制建设工作。

济南市历下区百家社区图书总分馆建设，设立了区、街道、社区三级网络。截止到2016 年底，100 个免费向居民开放的社区图书分馆，全部实行“统购统编、通借通还”。

青岛市市南区，打造社区图书馆集群。覆盖所有社区，全部实现市、区、街道、社区图书通借通还。同时引进社会力量，与120 家咖啡馆、文博场馆、银行等相结合，创立“私人咖啡馆兼公益图书馆”新模式，创立“儿童主题图书馆”。

济阳由政府与第三方合作建设壹知书房，政府提供场地，其他均由壹知文化公司提供。书房创新“书房悄悄话”读者活动，开展“市民阅读积分奖励活动”以激发市民阅读兴趣。

威海目前已建成11 个24 小时不间断开放通借通还的“城市书房”，到2019 年将达到25 个。政府制定了完善的管理考核机制，采取以奖代补政策，建成一个奖励50 万元并每年配有运营补贴。

（四）其他方式探索

温州城市书房优势突出，突破了时间限制，全年、全天开放；节约人力，提高图书馆资源的利用率；读书更便利，服务更全面。选位布点以人群聚集、人流密集为首要依据，引进社会力量参与共建。

杭州图书馆主题分馆建设，挖掘利用本馆现有资源，积极吸引社会力量共建。与中国棋院杭州分院合作“围棋图书馆”，与中国电影资料馆合作“电影图书馆”，与杭州市环境集团合作“环保图书馆”。

24 小时智能图书馆全天候、无人值守，占据空间小，选址灵活，是快速完善城市公共阅读设施和服务网络的现实选择。

“互联网+”创新业务流程与服务方式，包括“你选书，我买单”、“读者信用借书”、“网上预约、社区投递”等创新模式。

四、总分馆制目前面临问题

一是总馆压力大。总馆作为整个总分馆制的核心领导，不仅要在公共图书馆的基础性服务上下功夫，在有限的资源基础上，还要拓展延伸性服务，影响了高层次图书馆服务的发展。与此同时，基层图书馆受控于中心图书馆提供的服务，不可避免出现给什么要什么，用什么才学什么等一系列问题，减弱了对公共图书馆服务方法的创新和服务内容的拓充。

二是过度依赖政府主导。总分馆制模式是科学的符合实际的，我国目前分馆经费主要由各基层政府承担，但是基层政府财政在资金方面给予公共图书馆的支持是有限的，难以完全支持分馆所需的各种经费，这就往往将总分馆制平稳运行的经费压力转移到总馆的建设主体即市一级政府，因此总分馆制模式受政府财政情况影响较大，缺乏稳定性。

三是我国总分馆制模式主要是按照行政区划分级别进行分馆建设，没有更好地结合人口规模和服务半径进行分馆建设，由空间决定分馆，难以保证用户数量。

五、我国总分馆制建设的建议

（一）分馆及服务站工作人员配置应更加专业

总分馆建设是一项系统性、长期性的文化惠民工程。在为公众提供完善的资源服务的同时，更要注重工作人员可从专业角度为读者提供服务。根据总分馆规模、服务人口和服务方式，实现统一的资源配置、工作人员业务培训、服务规范培训、考核评价。鼓励采取购买服务的方式解决总分馆人员不足的问题。采取“下派上挂，专兼结合”的方式，总馆派驻工作骨干在分馆担任副馆长，进行业务指导；分馆选派工作人员定期到总馆相关部门挂职学习。

（二）服务方式创新

一是建立需求反馈渠道，根据具体要求和特点，开展“订单”式服务，实现供需有效对接。二是鼓励创新，抓好落实。鼓励有条件的学校、企业、科研机构等单位图书室(书屋、文化室) 建设分馆。鼓励社会组织通过多种方式，依法依规参与总分馆建设。三是加强对总分馆建设的考核。区（市）级文化行政主管部门对本地总分馆建设和运行情况进行日常评估考核，将其纳入公共文化服务考核指标，同时引入第三方开展公众满意度测评及时反馈意见调整工作方式方法。

（三）打造特色分馆

分馆作为总馆的服务补充，更贴近基层，建设有定位、有特色的分馆更符合基层实际。充分结合地方文献专柜或专架，针对不同读者的需求，创立特色服务分馆。正如杭州图书馆设立不同的主题分馆，可挖掘当地特色，形成优势，例如在农业主产区主要提供农业文献，在工业发展区提供工业相关文献资源，充分盘活当地特色资源的价值。特色分馆的设立创新性地丰富总分馆制建设、形成特色总分馆模式。

六、结语

公共图书馆总分馆制建设是我们为实现“普遍均等”的国际公共图书馆界服务原则这一目标，而进行的结合实际、借鉴国内外经验得出的系统的、科学的服务模式，是实现合理统筹资源，提升公共图书馆服务效能的有效方式。发现总分管制建设中并未完全符合实际的问题，结合特色资源形成优势，不断优化提升服务方式和监督考核，是图书馆总分管制建设逐步完善的重要一环。