农村集体经营性建设用地入市收益分配的法律分析

陈洁斌

摘   要：目前各试点地区对于入市收益分配的规定存在较大争议，入市收益分配存在主体法律地位不明确、政府直接参与收益分配缺少法律依据、集体内部收益分配规则不具体、收益分配无相关监督机制等问题。因此，应该明确集体所有权及经营权的划分;明确集体经营性建设用地的用益物权地位;规范集体经营性建设用地入市税收管理。

关键词：农村集体经营性建设用地;收益分配;用地入市

中图分类号：F30         文献标识码：A         doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2019.04.018

文章编号：1009-6922（2019）04-100-07

2019年中央一号文件再次强调要全面推开农村集体经营性建设用地入市改革，加快建立城乡统一的建设用地市场。自党的十八届三中全会明确提出该内容到2015年开展的对全国33个地区的试点工作，截止到2018年12月，集体经营性建设用地入市面积达到9万余亩，总价款达到257亿元，收取调节金共计28.6亿元。结合《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》以及各地区试点规定，农村集体经营性建设用地是指确立为工矿仓储、商服等用途的规划集体用地。目前各试点地区对于入市收益分配的规定存在较大争议，仍需进一步分析与论证。

一、试点地区入市收益分配现状

农村集体经营性建设用地入市收益包括初次入市收益以及流转收益，本文主要研究初次收益分配制度。收益分配关系到由谁享受收益、由谁决定分配以及收益分配的监督制度。我国各地区农村的发展模式各不相同，存在多元化入市主体的情形，因此其收益分配的模式及比例也各不相同，下面将从代表集体入市的主体以及政府、集体、集体成员参与分配的现状进行分析研究。

（一）多元化入市主体

在对各地试点地区的文件关于入市主体的规定进行分析前，发现个别地区对农村集体经营性建设用地的所有权人存在错误规定，例如佛山市南海区规定“村集体经济组织以所有者身份”，四川省泸县规定“拥有该土地所有权的农村集体经济组织”。其他省市均规定为“集体经济组织代表形式或者被委托形式相关权利”，而常州武进区直接在文件中规定“农民集体享有所有权”。我国《宪法》明确规定除属于国家以外的土地属于集体所有，虽然集体经营性建设用地可以入市，归其原因应当是其使用权入市，其所有权主体不变，而农村集体经济组织或其他公司应当是代表所有权人即农村集体行使相关权利。

各试点地区的历史发展情况不同，目前已有16个试点地区公布了其入市主体的相关规定，其他地区例如西藏的试点工作启动相对滞后还处于确权阶段，部分地区的试点方案还在调研制定中。各地区对入市主体的规定大致可以分为四类：一是以河南长垣、辽宁海城为代表，没有集体经济组织的则由村委会代表入市;二是以佛山南海、海南文昌等六个试点地区为代表的，仅规定了由集体经济组织入市的唯一形式;三是以北京大兴、上海松江为代表的地区规定仅能以镇级土地联营公司作为入市的代表;最后一种是以成都郫都区为代表的规定，即集体经济组织、村股份经济合作社或成立集体资产管理公司的三种主体均可作为入市主体，但经过实地考察，郫都区基本以后者行使入市。

从以上规定可以看出，大部分试点地区均规定了农村集体经济组织作为入市主体，在已经推行产权制度改革、成立集体经济组织的地区通常以股份经济合作社作为入市主体，此外北京以镇为单位建立了土地联营公司，而郫都区则以村为单位的集体资产管理公司行使相关入市职能。

在政策文件中对于入市主体均没有明确规定，即经过合法授权的有资格的主体即可以代表农民集体形式入市的相关权利。目前各地区的做法尽管不统一，但是从目前的发展现状以及考虑到长远的利益更宜成立相关土地联营公司、资产管理公司，以便明确产权。

（二）土地增值收益调节金

土地增值收益调节金作为平衡土地增值收益、农民公平分享土地增值收益的保障机制，在目前尚未形成完善的土地稅收制度的情况下是必不可少的过渡环节。

33个试点地区之中，30个地区已有入市的成功经验。经过对比分析，30个地区的地方政府都以土地增值收益调节金的形式收取了一定比例的土地增值收益。主要是三种分配模式，按入市方式、土地单价或者土地的性质分别规定收取比例，其中规定比例最高的为辽宁海城对工厂仓储用地入市的土地增值收益调节金高达70%，规定比例最低的为广东南海，以入股、出租形式出让的不收取土地增值收益调节金，而中央对土地增值收益调节金的规定范围为20%—50%。而除了土地增值收益调节金以外，还包括了税收制度，但目前仅有黑龙江、福建省对相关税费进行了规定。

对于所有已有入市成功案例的试点地区，除了广东南海对于以入股、出租形式参与流转的形式、广西北流市对工矿仓储类用地不用缴纳土地增值收益调节金的规定以外，地方政府均以土地增值收益调剂金的形式收取一定比例的收益费用。从各地的试点规定来看，除了中央文件规定的收取3%—5%的契税以外，各地区对于税收制度没有另外的细化规定，但是各试点文件均列明土地增值收益调剂金属于非税收入。各地区对于土地增值收益调剂金的规定因地制宜，以当地土地价值为基准，融入地方特色调节收取，比如说海南省将旅游用地单独列明收取调剂金。而土地调剂金的比例呈现出与当地经济发展水平、历史原因相关的特点，越是经济发展程度高的地区对于调节金的比例规定得越小，越是经济发展程度不高的地方对于调节金的规定比例越大。

（三）集体及集体成员的收益分配

试点地区大多对比集体分配的比例有明确规定，存在少部分地区未明确集体所占比例，但他们都要求在集体内部进行分配。各地区对于具体比例都不一致，最低的有四川泸县规定的集体提留不低于10%，最高的为青海省湟源县规定集体提留不低于60%，另外存在一部分地区对于以乡镇集体经济组织入市的净收益直接归于集体不进行提留。而以四川郫都区为代表的建立资产管理公司的则是规定了集体公积金原则不低于80%。

表3则是集体成员参与收益分配的规定。可以看出目前主要是三种分配模式，一是按照股份分红，主要适用于成立了相关资产公司、土地合作社的地区;二是一次性分配模式，主要是对于未成立相关合作社的地区;三是混合支付模式。针对以上试点地区对于集体内部成员的规定可以看出，仅有少部分地区规定了内部成员的分配方式，其中发达地区与欠发达地区的具体做法差距较大，以北京上海为例，实行在镇级范围内成立资产公司从而享受分红，但是在西部偏远地区更多以“一次性”分配居多，在中部地区存在混合形式的分配模式。

二、入市收益分配存在的问题

进入试点工作以来，我国出台了相关工作实施细则，财政部门、国土资源部也出台了相关管理办法，各地区按照新办法实施征地价款大约257亿元，收取调节金286亿元。但是在入市的一万余宗地中对于入市收益尚存在一定问题。例如关于入市主体和土地所有权主体，政府参与分配的法律依据以及集体内部的分配模式和相关监督机构尚待确认和落实。

（一）入市主体的法律地位尚未明确

集体经营性建设用地所有权属于集体，即使集体通过集体大会或其他形式将使用权或其他相关权利授权委托给集体经济组织或者资产公司，其所有权并未转移。能够决定分配集体收益的组织应当是能够代表该土地所有权人而共同形成的组织机构。集体经济组织是内涵于农民集体的下位概念，集体经济组织、资产经济公司或者股份合作社是否能够涵盖完所有应得收益的集体成员，还需要进一步细究考虑。但是目前部分试点地区存在直接混淆土地所有权人和使用权人的情况，如在土地确权工作中，一些试点地区存在直接将集体土地的所有人规定成为了集体经济组织的情况，这和现行法律规定矛盾，为日后的所有权权属纷争埋下了隐患。

（二）政府直接参与收益分配尚缺法律依据

从中央文件到各地的试点文件或者用地入市的具体协议中，各地方政府都以一定比例收取了土地增值收益调节金。一些地区在收取了土地增值收益调节金以外还收取了相应的土地税费。在对税费的相关规定中，除了中央规定的从3%—5%的税收范围区间，对于税收的具体名目、细则均没有进一步的详细规定。而土地增值收益调节金并非税收收入，此外中央文件明文规定土地增值收益调节金为非税收收入，这也就是说地方政府直接参与了土地增值收益的分配。

根据《宪法》第10条规定，集体经营性建设用地的所有权人是农民集体，政府并不是所有权主体。所以，在以产权为中心的集体经营性建设用地的交易市场中，政府没有直接参与土地收益分配的依据。绝对产权学派遵循法律规定，认为法律明确规定集体土地所有权属于农民集体所有，因此，集体经营性建设用地入市流转收益应该全部归农民集体。根据国土资源部规定的初次分配以产权为基础，二次分配政府可以参与的相关内容，以及《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》所提倡的增大集体收益，结合政策目的，可以得出对于初次流转，中央对于政府的收益分配的倾向是不收取的，而是应该通过税收，合理地平衡各地之间的差距。

国有土地交易的收益是全部归为中央、地方所有，这是因为国家作为国有土地的所有权人享有收益权，而地方政府通过税收以平衡各地差距。因此对比集体经营性建设用地入市，其所有权人是集体，因此收益也应该归集体所有，而政府更宜以管理者的角色收取税收，以平衡各地差距或者用以经济建设等。

（三）集体内部收益分配规则不具体

对于集体内部的收益分配模式，试点地区对于不同的入市主体都规定了收益分配方案的决定程序。在以集体、村委会、农村集体经济组织为入市主体的地区以通过村民大会2/3以上达成协议，在以股份合作社、资产经营公司为入市主体的地区，则规定需要全体成员2/3以上成员通过达成协议。在大多数地区，该协议需要经过镇政府审核通过才能够生效。大多数试点地区对于集体所分得的收益的处置办法做了宏观规定，如要求集体所得收益用于基础建设、医保的购买，只有四川泸县规定了其收益首先用于偿还集体所欠债务后再用于其他建设;部分地区对于集体成员个人所得也规定了上限，例如河南省长垣县规定了分配到集体个人手上的收益，原则上不超过征地所得的标准，其余的收益歸于集体所有。

各地试点方案对于集体内部收益的集体与个人的比例做了具体规定，对于集体收益的处置办法也做了宏观调控。但是需要进一步明确该项条款是属于强制性条款还是政策性条款。政府对于通过集体大会的分配决议的审批权处于何种法律地位，也需进一步确认。

（四）收益分配无相关监督机制

对于以成立法人公司作为入市主体的集体，针对其分配收益权力的管理是受到《公司法》严格管理的，集体成员对于其不合法、不合理的做法可以通过公司内部机制或者诉讼等方式解决，但是由于其公益性不尽然全盘接受《公司法》相关制度的管理，例如不可以解散公司等，这之中的法律问题还需要进一步研究。对于采取村民大会、集体经济组织大会通过的决议，其需要按照集体大会、村民大会所规定的程序进行权利救济。但是就我国长期以来征地的实践可以看出，这正是矛盾冲突最为激烈的做法。在接下来的工作中，还需要进一步规范其监督方式以及权力救济方式。

三、入市收益分配存在问题的原因分析

农村集体经营性建设用地入市存在的现实问题，归根结底有一部分是法律规定的历史原因，而我国一直都未开放对农村土地入市的制度，因此在制度探索过程中难免出现法律空缺。

（一）集体经营性建设用地的所有权主体虚置

我国《宪法》第10条规定了集体土地的所有权人是农民集体，然而《物权法》第60条将集体土地的使用权的行使权限定为只能由集体经济组织代表农民集体履行。而在我国2017年新出台的《民法总则》第九十六条也是首次在法律中明确承认了农村集体经济组织法人和城镇农村的合作经济组织法人的法人地位。从法律的变化趋势可以看出，成立独立的集体资产管理公司或者是合作社已经成为法律、实践所必然的趋势。建立独立的集体资产管理组织固然可以将集体资产与行政机关分离开来，能够有效的管理集体资产，这一做法在我国经济发达的东部发达地区实践情况较为良好，但是在中西部以及东北地区的实践情况稍欠。

在没有完善的监督保障体制下或者是独立的决策主体时，集体经营性建设用地的出让人由集体经济组织承担，法律的规定弱化了所有权人的权利，会产生一系列的问题，集体所有权虽然被法律明确规定但是往往使得大家混淆，集體成员参与决策的均等机会得不到保障，长期规划的计划可能会缺失，监督管理的配套措施还未跟进。其一，所有权虚置，由于政策以及实践的做法，往往使得大家混淆集体经济组织与集体的概念，使得集体所有权与集体经济组织的代理权混淆起来。其二，决策权虚置，根据《村民委员会组织法》的规定，虽然集体经济组织形式集体经营性建设用地的各大重大事项都需要通过成员共同协商后才能实行，但是往往流于形式，受到一些有权势群体的操作，侵害其他集体成员的利益。其三，长期发展权虚置，由于集体经济组织的成员是村集体成员，其中一部分干部、有权势集体制定其规划，对于利益分配存在短线、一次性的操作情况，不注重长远的发展与规划。其四，监督管理权虚置，集体经济组织的法人地位刚刚得到确立，其监管措施、监督机构还尚未成熟，集体成员个体的利益还需要得到法律明确的保护。

（二）集体经营性建设用地未规定为用益物权

我国《物权法》未明确规定集体建设用地使用权的用益物权法律地位，而是通过第151条将集体建设用地使用的问题转介给了《土地管理法》，而《土地管理法》在第65条对建设用地使用权做出了严格的流转限制，在土地法的建议草案中，可以看到限制条款已经被废除了。虽然第151条是转介条款，但是《物权法》的立法目的并不在于排除集体建设用地使用权的用益物权的法律地位。王利民教授指出这是因为当时立法时集体建设用地流转的问题还不确定，试点经验还未总结，所以采用原则性规定为将来土地制度改革预留空间。

（三）无健全的集体经营性建设用地入市的税收管理制度

在集体经营性建设用地入市以前，集体土地需要通过征收变为国有才能够进入土地交易市场，而国有土地的收入全部都归于政府所有，其“两头差”使得部分地区政府极大提高了财政收入。在集体经营性建设用地可以入市以后，如果政府不通过调节金的形式，在未总结归纳出调节经验前盲目收取税收是不合理的。为了平衡各地收益，调节地方收入平衡，在目前和集体经营性建设用地入市相配套的土地税收制度并没有建立起来的情形下，政府为了调节各地差异，只能通过“调节金”的这种非税收形式进行调节。本文认为政府收取一定收益是可行的，但是不能直接参与收益分配，在未来的改革中，政府调节收入平衡应当通过税收的形式，以达到各地区的收益均衡的目的。

四、入市收益分配的法律制度建议

各地应当根据其发展情况采用多元化的入市主体模式，考虑到土地这种资源具有强烈的公益性质，政府更宜通过税收的形式调节各地区因不同区位、规划用途而产生的土地收入差距，而非收取调节金。同时，集体经济组织或者集体资产公司可以代表农民集体收取收益，但是需要明确其权利来源并给予区分，建议物权法明确规定集体经营性建设用地的用益物权地位，明确使用权人地位，避免与所有权人混淆，完善税收制度，并建立相关收益分配的监督机制。

（一）明确集体所有权及经营权的划分

《民法总则》规定了特别法人制度，但是未明确集体的所有权。集体经营性建设用地的所有权是属于农民集体的，这是明确规定于宪法中的条文。上世纪80年代，一部分土地的使用权授权给了集体经济组织，但是这并不代表集体经济组织就是集体经营性建设用地的所有人。随着改革开放，农民集体已不再是集体经济组织的体现了，集体村民会议有权讨论与集体所有权相关重大事项。“农民集体”“集体土地所有权”这一概念立法与实践产生了巨大差异。由于我国目前对集体所有权权能未加以明确规定、现行规范文件也存在一定的混淆，对于法定代表人的决策机制不够充分，使得农民集体所有权未得到应有体现。

1.明确集体经营性建设用地的所有权人。农民集体是法律授权全体村民有权决定集体土地的用途、对其进行收益分配的，其所有权的完整性具有无可置疑的替代性。根据我国实际情况，农民集体分为乡、村和村民小组三个层级。应该将集体土地确权到农民集体上，明确其所有权。截止目前，除西藏自治区还正在确权登记外，其他试点地区的确权登记工作均已完成。但是在所有权人证书上，有些地区的集体经营性建设用地写的是集体经济组织，有的写的是乡、村，这不符合我国现行法律规定。

2.集体经济组织或者是村民委员会应该行使的是集体土地的经营权。集体与集体经济组织两者的组织形态、历史渊源、功能作用各不相同。农民集体是稳定的成员集合体，其经营权的形式来源于土地所有权人集体对其进行的授权。通过建立集体资产公司的试点地区，以北京大兴区、上海松江区以及部分地区的个别村实行的股份制法人值得借鉴，通过出让土地所有权人的合理授权，授权于代理人行使其权利。综上所述，在进一步制定方案的过程中，应该规定所有权属于全体集体不可动摇，理清集体经济组织和其他组织的权利来源，明确集体的所有权。

3.即使认定了“所有与经营分离的二元结构”，也应该明确集体对集体经济组织的授权。虽然因为历史原因使得一部分集体经济组织在政策变动后直接脱离出来，在对土地收益分配或者入市等环节进行决策时，需要集体对其进行重新授权，该授权可以是一次性授予，但是在集体经济组织管理成员不正当经营时，集体亦可以收回。

（二）明确集体经营性建设用地的用益物权地位

《物权法》明确规定了宅基地的用益物权地位，但是对于集体经营性建设用地的用益物权地位仅仅是与《土地管理法》进行了衔接。王利民教授指出在《物权法》进行修订时，集体经营性建设用地还处于未确定的状态，所以未予以规定，本文认为，经过多年实践，集体经营性建设用地的使用权应该与国有土地建设用地使用权同样列入用益物权的规定。

从权利性质的角度观察，集体经营性建设用地使用权与国有土地建设用地使用权应属于同源权利，区别点在于所有权主体不一样。根据《物权法》第151条对建设用地的管理规定转至给《土地管理法》可见是默认其用益物权地位的。《土地管理法》将土地分为农用地、建设用地和未利用地三种类型。集体经营性建设用地与国有建设用地同属于建设用地的子分类。根据《决定》的“同价同权”原则，集体经营性建设用地使用权理应和国有土地建设用地使用权同属于用益物权。经过长期的试点，在全国33个地区又进行了大范围的试点工作，其制度尚未明确的立法原因现已基本明确，若在《物权法》制定时时机尚未成熟，那么现今正在编纂的《物权法》应该将集体经营性建设用地使用权用益物权予以明确。

（三）规范集体经营性建设用地入市税收管理

对于集体土地除了耕地占用税无其他税种，城镇土地适用权税、土地增值税和契税均未覆盖。政府应主要通过对受益主体的调节体现出其价值功能，即通过征税的方式获取收益，以调节各方收益差距。政府在征税时是所有权人和管理人的双重身份，而在集体经营性建设用地入市时政府只能是作为社会经济管理者参与进来，两者身份不同，享受的权利自然不同。

对比国有建设用地出让的财政体系，国有土地建设用地的出让分税制使得中央与地方分开进行，将税源稳定、收入多的税种划分为中央税或共享税，将其他零星的税种归为地方税。对比分析，我国应尽快建立针对集体经营性建设用地的税收制度。采用中央税、共享税、地方税或者其他体系以实现收益均衡、投资均衡。根据“同权同价”原则，集体土地也应当与国有土地承担同样的税费。

五、结语

推动集体经营性建设用地入市是实现城乡土地深化改革的重要部分，集体经营性建设用地入市应该严格按照“同权同价”与国有土地比照入市。应当落实集体经营性建设用地用益物权的法律地位，厘清所有权人和使用权人在入市中的不同地位，规范对集体建设用地的税收管理制度，政府以税收形式调节各地入市收益差距。集体经营性建设用地入市收益分配应严格按照“谁所有、谁决定、谁收益”的原则进行收益分配。

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责任编辑：秦利民