中国创新创业政策变迁与扩散研究

郑石明，李佳琪，李良成

(1.华南理工大学公共管理学院，广东 广州 510641；2.华南理工大学马克思主义学院，广东 广州 510641)

1 问题的提出

目前，我国正处于经济转型发展的新时期，经济体系逐渐从 “管理型”经济转向 “创业型”经济，各区域也将创新创业发展纳入区域发展规划[1]。中央对创新创业的正式全面号召始于2013年10月的一次国务院常务会议，会议强调 “调动社会资本力量，促进小微企业特别是创新型企业成长，带动就业，推动新兴生产力发展。”此后，李克强总理在2014年9月召开的夏季达沃斯论坛上首次正式提出 “大众创业、万众创新”的概念， “双创”逐步成为国家战略，创新创业也成为近年来我国政府转型发展的热点问题。双创风潮从中央漫延至地方，中央与地方联动出台了一系列相关政策，支持创新创业战略的发展。据北大法律信息网的数据统计，从2008年9月至2017年12月，中央层面已经出台142份相关文件促进创新创业发展，这些中央文件正在转化为地方政府具体的政策措施，成为地方政府发展创新创业的 “指南针”。

我国当前的创新创业政策发展呈现出政策多、政策理论研究和实践探索少的情势，部分地区对此没有清晰系统的认识，导致各地区的政策执行力度与政策执行效果差异显著。在此背景下，需要对创新创业政策进行政策变迁梳理与政策扩散机制研究。中央及地方的创新创业政策的变迁过程、变迁特征和扩散机理是什么？以此为依据，能否找到更加良好的方式去推进创新创业的发展？这便是本文要研究与探求的问题。

目前，创新创业政策理论尚处于起步阶段，且研究对象大多为特定受众，不具有全局性，而本文从中国现实的全局角度出发，进一步推动创新创业理论体系的建构和完善，有助于中央与地方政府重新审视、调整、落实创新创业政策，以增强创新创业活力。为了研究创新创业政策的变迁过程与扩散路径问题，作者从北大法律信息网搜集了2000—2017年中央及地方有关创新创业的1382条政策文本，对我国的创新创业政策历程进行回顾，通过中央与地方层面的政策文本对比，汇总分析不同时期政策的数量与质量变化，探寻出创新创业政策的变迁过程和扩散机制。探索并发现双创政策的扩散规律，对未来政策的颁布和完善将有指导意义，促进各地区的创新创业平衡发展、持续升温，从而更好地推动创新创业战略的有效落实，带动新经济转型与发展。

2 理论回顾与评述

2.1 创新创业政策的内涵界定

创新是指运用知识和理论，在社会生活的各种实践领域中不断产生新思想理论、新方法、新发明、实现新的价值的能力。创业是企业管理过程中高风险的创新活动，虽然可能应用于经济金融、法学、管理学、教育学等多个领域，但是其实质还是一种创新[2]。创新创业政策则是政府推进这二者能力融合在一起，基于技术创新、产品创新、服务创新、管理创新、组织创新、市场创新等某一个或几个创新点进行创业活动，同时挖掘创业能力、激发创新能力的一种政策。

“大众创业、万众创新”概念的提出，是一项重要的创新创业政策过程，丰富了创新创业政策的内涵。首先， “大众创业、万众创新”中虽然 “创新”在后， “创业”在前，但是关键仍然在 “创新”上。没有创新作为基础和动力，持续提升投入上的数量与质量，提供质量上乘、客户满意的产品与服务，创业就不能成功实现。没有实现创新的创业，相当于空中楼阁；不能让客户认可的产品与服务的创新创业，也在一定程度上成为资源的浪费与错配。另外，创新创业为包含理论创新、文化创新、科技创新、制度创新等在内的全面创新找到了一个突破口，并提供了一条可行的实现通道。创新创业的创业重点在于通过制度与模式创新，激发广泛的创新活力，进而推动技术、产品、管理、模式等全面创新，并在持续创新发展过程中实现理论与文化创新，在此过程中，实现成功创业。

2.2 政策变迁与政策扩散研究述评

政策变迁本质上是对现行政策进行的动态变革活动，它本身所蕴含的意义在于指明政策在被制定和执行的过程中几乎不会是像采纳之初那样一成不变的，而是在持续不断的演化之中[3]。

从内容上和发展进程上看，政策变迁的发展可分为两个阶段：第一个阶段主要对政策变迁的概念、内涵、类型进行初步研究。早期的政策变迁意指以一个或多个政策取代现有政策，包括新政策的采行和现存政策的修正或废止[4]。政策分类方面主要有四种类型：快速的范式性政策变迁、慢速的范式性政策变迁、快速的渐进性政策变迁、慢速的渐进性政策变迁[5]。第二个阶段重点研究政策变迁模型的构建。交替循环模型 “锯齿式”政策变迁模型、间断平衡模型及演化模型等模型的出现，都在学界引起了广泛关注。中国学者在早期对于政策变迁的研究是在政策移植和学习的基础上由制度变迁角度进入，早期研究主要有杨瑞龙的制度变迁三阶段论[6]等。近年来国内对政策变迁的研究带有了一定的实证性，且较为关注政策变迁的具体过程，比如政策文献量化过程中对政策变迁等问题的解释[7]、专家参与因素的影响[8]、政策论坛会推动政策学习并引发政策变迁[9]。

政策扩散研究开始于20世纪60年代末,首次被提出是在1969年，美国学者Walker为了解释政策创新是怎样从一个州传递到另一个州，他用历史分析法解释并提出了政策扩散的概念[10]。从政府的角度上看，如果说 “创新”政府第一次采纳某个政策，那么解释政策创新如何在各地方传播便形成了政策扩散理论。从这一层面上讲，当之后有其他政府采纳了某个政策时，最早采纳这个政策的政府就实现了政策扩散。在此之后，便开始涌现了大量政策扩散领域的科研成果，政策扩散成为政策科学中最为引人注目的领域之一[11]。

在国外，对于政策扩散研究主要有两个重点：影响因素和模型建构。美国的早期研究中，认为影响政策扩散的主要因素分为四种：政治、经济和文化差异本身，地缘关系[12，13]，政府间的学习与竞争[14，15]，政府沟通网络[16，17]。随着研究的深入，学者们不只停留在对表面现象的研究，并进一步归纳总结出一套政策扩散的路径模型，深入分析政府间交流传播的渠道以供后世参考，除了S形曲线，还有陡峭的S形曲线和R曲线、非递增扩散模型等。随着全球化的深化，有学者观察到各国之间的政策影响也是存在的。随后，国家间的政策扩散逐渐被人关注并成为研究热点，包括一些全球化影响较大的经济政策、管制政策、社会政策等领域。

国内学者通过学习、引入及借鉴国外研究成果，开始了基于中国政策现状的初步政策扩散实践探究。朱亚鹏等[18]、陈芳[19]分别通过对国内外研究的梳理与整合，提出了自己对政策扩散理论的见解；张剑等则更关注政策扩散的量化研究[20]。另外，对政策扩散的进一步研究聚焦在影响因素和微观过程两个方面。谢俊探讨了棚户区改造政策扩散的四大因素[21]；杨代福等基于对城市社区网格化管理创新的分析，提出影响扩散的五个要素：财政资源、上级压力、地级行政单位试点、下级政府诱致和临近效应[22]。在微观过程方面，王浦劬和赖先进提出了公共政策扩散的四种基本模式：自上而下的层级扩散模式，自下而上的政策采纳和推广模式，区域和部门之间的扩散模式以及政策先进地区向政策跟进地区的扩散模式[23]；林雪霏结合上海、舟山、重庆三地的城市网格化管理，展现了政策扩散过程中 “再生产”政策的变迁样态[24]；朱旭峰、赵慧以城市低保制度为例，分析了社会政策创新在各级政府间的扩散机制[25]。

2.3 创新创业政策研究现状

目前，国内外学者对于创新创业政策的研究还没有完全成体系，大多数人都没有严格界定出创新创业政策的范围，很难明确指出创新创业政策的起点在哪里。当前国内外研究者的视角主要是从创新创业两大主体切入：科研人员和大学生群体。Víana运用经验数据分析了哥伦比亚科技人员在创新创业方面的动机[26]；Ferrary曾提出同行间通过交流、比较会互相影响创新创业[27]；刘长江等对科研人员创新创业活动的现状进行了分析，提出了进一步促进科技人员创新创业的一系列对策建议[28]。肖潇和汪涛对国家自主创新示范区大学生创业政策进行了评价，认为大学生创业政策体系越来越完善，但是部门合力并未实现[29]；袁燕军和赵利军选择首都地区创新创业政策进行梳理评价，为大学生创新创业政策环境的优化提出了参考建议[30]。

综合国内外现有研究来看，政策变迁、政策扩散理论、创新创业政策都有学者进行单独研究，但是将三者进行交会，从政策变迁和政策扩散的理论视角去剖析创新创业政策的研究却很少。本文在前人研究的基础上，对我国现有创新创业政策文本进行数量探索与扩散分析，得出创新创业政策在我国变迁的大致过程与阶段，与创新创业政策是如何在中央层面和地方层面扩散的，丰富现有理论研究。

3 创新创业政策变迁过程

2014年夏季达沃斯论坛之后，创新与创业政策逐渐演变与合并成为政策文本。2015年李克强总理在政府工作报告中又提出： “推动大众创业、万众创新，既可以扩大就业、增加居民收入，又有利于促进社会纵向流动和公平正义。”各地方政府开始响应中央号召，系统地出现创新创业政策文本。在此之前，地方层面先后有创新与创业的政策尝试，但中央没有专门针对创新创业政策的正式发文。

3.1 中央政府层面创新创业政策变迁

笔者以 “创新创业”为核心搜索词，在中国政府网双创专栏、北大法律信息网、中国知网中国法律知识资源总库、清华万方数据库等政策法规资料库中检索所有政府创新创业政策文本。由于各数据库统计口径不一，每个数据库的查询结果数据有些微小差距。为了减少误差，本文统一使用北大法律信息网 “北大法宝”法律数据库中的政策文本数据，以 “创新创业”一词进行模糊搜索，统计截止至2017年12月31日。据数据库统计，2000年之前没有创新创业相关的正式政策出台，从2000年开始，中央层面及地方政府的所有不重复政策文本共计1382条。自2000年以来，中央层面出台的有关创新创业政策为142条，其中国务院出台3份正式政策文件，占2.11%；国务院各机构出台118份正式文件，占83.10%；中央其他机构出台20份正式文件，占14.09%；最高人民法院出台1份正式文件，占0.70%。

为了应对世界高等教育发展趋势及我国高等教育发展需要，2008年中央政府层面发布了 《教育部高等教育司关于支持举办全国高校 “创意、创新、创业”电子商务挑战赛暨第五届全国大学生电子商务竞赛的函》，鼓励高等教育学子的创新创业竞赛活动，这也是第一份中央层面针对创新创业的政策。教育部与科技部率先关注创新创业发展问题，并开始联合举办全国创新创业大赛，推动创新创业的落地发展。随后发改委、财务部、农业部、人资部等部门也相继在各自领域内开展创新创业。在李克强总理正式提出 “大众创业，万众创新”之后，国务院开始发布有关创新创业政策指导意见，中央层面主要的标志性政策见表1。

表1 中央层面创新创业政策标志性文件

数据来源：根据北大法律信息网数据整理，下同。

依据创新创业文本统计的时间序列图 (见图1)，中央层面的创新创业政策可划分为以下三个主要变迁阶段：

图1 2000年以来中央层面创新创业政策数量统计

第一阶段为政策酝酿阶段。2008年以前，中央创新创业政策尚未明晰，严格来讲中央层面未对创新创业进行准确定义，且没有正式出台针对创新创业的具体政策，但在地方进行了试点创新，所有试点工作都是在中央的指导下完成的。因此，在这一阶段中，创新创业的相关提法未正式出现在中央政策之中，创新创业实践也未真正起步。

第二阶段为政策探索阶段。2008—2014年，中央创新创业政策处于探索时期。可以从折线图中看出，此阶段的中央政策有断续，隔年有一次政策波动，也就是说中央开始了正式的政策尝试，但是政策数量不多、持续时间不长、政策力度并不大，创新创业政策在中央层面进入了探索阶段。

第三阶段为全面推进阶段。2014年9月后，中央政策数量迅猛上升。2015年 《国务院关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》等文件，敦促各地执行创新创业政策，并全面指导与支持创新创业的发展，创新创业政策进入 “万花齐放”的阶段。2017年7月，国务院发布 《关于强化实施创新驱动发展战略 进一步推进大众创业万众创新深入发展的意见》，进一步推动了大众创业万众创新的深化发展。

3.2 地方政府创新创业政策变迁

2000—2017年，各地方政府的创新创业政策文本数量总数为1240条。图2显示了各地方政府双创政策数量的变化趋势，图3则显示出中央与地方政府创新创业政策数量变化过程的大致趋势极其相似。因此，本文将地方政府在创新创业政策变迁的过程也划分为三个阶段，并给出具体分布 (见表2)。

第一阶段为政策试点阶段。2006年以前，部分地方政府创新创业政策初现。2001年，北京市政府出台 《北京市技术创新、创业资金管理办法》，率先带领地方政府走向创新创业方面的政策推行；2004年，广西壮族自治区人民政府印发 《广西壮族自治区激励专业技术人员创新创业若干规定 (试行)》的通知出台，代表西南部地区率先发声，涉足创新创业专业领域，为专业技术人员制定激励政策；2006年， 《江苏省人民政府关于鼓励和促进科技创新创业若干政策的通知》出台，标志着地方政府正式出台创新创业政策并走向开端。

图2 2000年以来地方政府创新创业政策数量统计

图3 2000年以来中央和地方政府政策数量统计

第二阶段为试点扩散阶段。2006—2014年，地方创新创业政策开始呈现扩散态势，政策数量明显上升，以北京市、江苏省为代表的先行地区带动其他省份进行创新创业政策方面的尝试。2008年，浙江省基于政策学习，出台 《浙江省地方税务局关于贯彻省委推进创业富民创新强省决定的实施意见》，以政策带动浙江省的创新发展和创业迸发。除此之外，上海市、天津市、重庆市、湖北省、福建省、吉林省等也学习先进地区，出台相关创新创业政策，以推动各自地区的经济发展。

表2 地方政府创新创业政策三个阶段与数量分布

第三阶段为全面扩散阶段。2014年至今，地方创新创业政策全面扩散，创新创业政策迅猛发展，不仅是政策数量还是政策采纳者数量都大幅度提高。本阶段中央开始加大对创新创业政策主体的关注，先行地区在中央的支持下开始出台创新创业政策各类细则，深入贯彻落实中央政策；未行地区也在中央的号召下，开始了创新创业政策的开展与实施，各地政策如雨后春笋迅猛增长。

考虑到不同地方政府的经济状况和创新创业政策发展，本文还对内地各省的创新创业政策进行了归纳整理，如图4所示。江苏、浙江作为华东地区尤其是长三角区域创新创业政策开展力度最强的大省，在政策数量上位居前二，带头发挥了创新创业政策的作用。

4 创新创业政策扩散路径与特征

在梳理了中央及地方创新创业政策变迁过程之后，其政策变迁背后的政策扩散机理与路径也值得深入探求。从2001年加入世界贸易组织WTO开始，我国的经济贸易一开始是以制造业为主，而当我国的人口红利逐渐消退、生产成本无法再控制降低时，有些地区开始意识到 “中国制造”不能长久维持本地区的经济发展，北京市与江苏省率先意识到应由政府出台相关创新创业的政策，去带动 “中国制造”转型成为 “中国创造”。创新创业政策无疑可以激发更多的创新动力，为很多创新思路提供切实的政策保障，助力经济成功转型。中央层面也在地方政府的创新试点下找到了创新创业政策开展的一般路径。本文从以下两个方面阐述创新创业政策扩散的路径：

4.1 中央政府与地方政府之间的政策扩散：自上而下的政策过程

在2008年之前，中央政府没有明确的创新创业政策文本出台，而地方政府创新创业政策已经出现，创新创业政策主要是在地方政府试点。随后北京市与各沿海省份创新创业政策初有成效时，中央开始聚焦于创新创业，体现为2008—2014年中央的政策文本数量有明显的反应阶段，出台创新创业有关政策，配合地方创新创业政策的有效实施。2014年中央正式号召全国各地区全面开展创新创业活动，国务院下达政策目标，各地政府根据自身情况进行本地化之后执行政策。所以，创新创业政策在中央与地方之间的扩散路径为先地方政府试点成功引起中央政府重视，后由中央政府发动全面号召，再次辐射到各地方政府，各地政府根据具体情况具体分析出台适合本地区的政策，激发政策创新和扩散。

4.2 地方政府间的政策扩散：S形曲线和多同心圆辐射

根据1240条地方政府创新创业政策分析得出，各地方政府对于此政策的反应程度不一，并不是同时开展的，由最初创新创业政策试点到各地区自身创新到政策在各地方政府之间扩散，有一个时空分布过程 (见图5)。图5中以虚线隔开的区间内显示的是该区间内新增的启动创新创业政策的地区。圆圈里的数字表示截至当年，所有已经启动创新创业政策的地区总数，即加上当年新增的地区在内，共有多少地区启动了创新创业政策，也是 “政策采纳者”数量，各点连接得到政策扩散折线图，由此可以归纳出地方政府创新创业政策扩散的特征。

图4 地方政府创新创业政策数量统计

图5 创新创业政策扩散的时空分布曲线

第一，在时间上，地方双创政策扩散持续化。2001—2006年，北京、广西、江苏三地的政策初步扩散开来，2006年开始，每年都会持续有新的省份开启创新创业政策的出台与实施，且各地持续有政策扩散，并不是昙花一现，尤其是随着近几年对 “双创”战略的进一步深化，创新创业政策的扩散稳步提升。这说明创新创业政策的后续政策效果是可观的，也是有适用性的，引起了各地模仿扩散，直到2016年西藏地区作为最后一个省份也加入了创新创业的阵营。同时，从图5可以观察到，政策采纳者累计数量 (出台创新创业政策的地方政府累计数量)折线基本符合政策扩散的渐进主义S形曲线，与前述地方政府政策扩散的三个阶段趋同。

第二，在空间上，创新创业政策范围在不断扩大。2001年的北京、2004年的广西和2006年的江苏，他们分别带动了之后的华北地区、西南地区、沿海地区创新创业发展。2010年开始，创新创业政策扩散至华北地区、西南地区、沿海地区，更深入内陆地区，形成全国全方位的创新创业政策形式。此外，创新创业政策在地方间的扩散也表现了一定程度的邻近效应，江浙、华东和西南等地区均有表现。总体而言，地方政府政策扩散空间表现为先行试点地区带动周边地区的 “多同心圆”扩散。

第三，各地方政府创新创业政策扩散动力呈现复杂性。影响政策扩散的因素比较复杂，内部因素包括政治、经济和领导者态度等，外部因素有学习、竞争、强制和公众压力等。一般而言，经济越发达、政府越透明、领导者创新精神越强的地区更容易政策创新。从响应双创政策的时序、政策颁布数量及地方发展水平上综合考量，江苏和浙江作为双创政策响应代表者，一方面是因为两地经济发展和政府透明度处于全国领先地位，具备创新的基本要素；另一方面是中央政府倡导影响，有外在的强制因素。而北京作为全国政治中心，虽然数量稍有落后，但与中央政策基本同步同质，主要受领导者创新精神和垂直领导影响。双创的后续采纳者则是邻近效应和垂直影响更重，如安徽、福建等地。再者，北京、广西等地先于中央政府出台相关政策，可能是中央对于试点的初步探索，从试点到全国推广，后续地方政策发布亦存在时序差异现象。

综上所述，中国创新创业政策的扩散模式呈现出复杂、持续的特征，是由地方政策试点扩散到中央、再由中央下达命令回馈全国各地方的过程。

5 结论与讨论

本文通过对1382条中央及地方创新创业政策文本的梳理分析，大致能了解到创新创业政策变迁过程及其扩散机制，并从中发现了目前创新创业政策出现的不足与未来可能的发展方向。

(1)创新创业政策的变迁过程可分为三个阶段。中央与地方创新创业政策变迁都经历了三个过程，中央政策经历了政策酝酿、政策探索和全面推进三个时期，而地方政府政策则经历了试点、试点扩散与全面扩散阶段。不论是中央政府还是地方政府，从各自颁布的政策数量来分析，都可以划分为三个政策变迁阶段。第一阶段，对创新创业相对敏感的地方政府率先起步，由北京、江苏等地区作为先驱，开始创新创业的政策尝试与试点研究，为中央创新创业政策的出台奠定实践基础。第二阶段，地方政府继续创新创业的探索，政府范围逐步扩大。中央创新创业政策开始出台，对于各地区创新创业有一定的肯定作用。第三阶段，中央正式出台创新创业政策，各地政府根据中央政策，再结合自身地区的实际情况，分别制定合适的创新创业政策， “大众创业、万众创新”的政策氛围已经形成。

(2)创新创业扩散呈中央与地方交错、复杂、持续的特征。在创新创业政策扩散的时间和空间上，都呈现了交错复杂的特征。地方政府在地方实践中，察觉到创新创业的重要性并开始实施创新创业扶持政策，由几个创新省市开始试点后扩散至中央层面。中央政府重视后，创新创业政策由中央向地方传达指导思想和指导政策，向全国扩散。在此过程中，创新创业政策一直在地方政府间有扩散迹象，各地方向北京等先驱地区学习并加以本土化创新，地方政府间扩散呈持续的特征。中央政府与地方政府之间、各地方政府之间的政策扩散机制有明显的特征：前者呈现出从 “地方先行试点”到 “中央认可”再到 “中央全面推进全国地方实施”的政策扩散路径，后者呈现出创新创业先行试点地区带动周边地区的 “多同心圆”创新创业政策扩散模型。

(3)创新创业政策仍需要改善。一是地方政府间创新创业政策力度差距较大， “东重西轻”倾向使不同地区间经济发展不平衡加剧。西藏地区在2016年才开始创新创业的政策尝试，相比于其他先驱地区晚了整整15年，而且到目前为止仅出台4项政策，必将导致该地区的创新活力发展落后于其他地区。西藏等地区若要在经济上缩小和其他地区的差距，应该更加努力发展创新创业政策，激发内在经济活力。中央也应该重视解决发展不均衡现象，使全国各地区全面落实双创政策，完成经济转型，稳步迈入新常态。二是地方政府创新创业政策实效有待提高。有些地区的政策响应速度和政策数量差别不大，但是近年来其经济发展差距却并未由于创新创业政策的出台而减少，如东北地区和长三角地区。可能是由于两地原有经济水平、领导者素质、政府透明度等内外部因素相差较大，多种历史与现实因素导致政策并未带来更好的效果，也可能是由于政策扩散中机械性的政策效仿产生了地区间的 “水土不服”。政策取得实效才是政策扩散后最终需要达成的目标。