粤桂琼农村地区政府信任差序化问题研究

吕宴闻　李祥

[摘要]在政治体制运行过程中，政府信任是影响政策制定和执行的社会成因，对政治稳定和政治体系的顺利运转具有重要意义。通过对湛江市农村地区政府信任差序化的调查研究以及政策绩效的评价分析，发现基层民众对不同层级政府的信任程度呈现出明顯的差序化现象，根据分析调查，从基层治理模式转变、大众媒体的导向作用和个体感知三个方面剖析这种差序政府信任的成因，并从制度建设、政策监督、激活内动力、信息公开和公民利益表达方面提供出建议。

[关键词]基层政府;政府信任差序化;农村地区;湛江

[中图分类号] F320.3[文献标识码]A

1 文献梳理与问题提出

政府信任危机是世界上每个国家都会经历的治理难题，从20世纪60年代开始，西方发达国家都面临着不同程度上的信任危机。对于进入社会转型期的中国来说，也是如此。近年来中国农村的变革使得基层政府面临的信任冲突开始凸显。政府信任，可以理解为民众对于政府或政治制度体系抱有信心，相信其政策结果符合民众利益。“差序政府信任”的概念起初是大中华政治研究者发现的一种政治心理现象。学者们发现在中国大陆，一般来说民众对中央政府的信任高于对地方政府的信任，对上级政府的信任高于对下级政府的信任。同时，民众对政府信任的差异不仅体现在中央和地方之间，其信任程度在不同层级的政府之间也不均衡。中国最早开始研究政府信任差序化的问题是张厚安和孟桂兰（1993）发表的《完善村民委员会的民主选举制度推进农村政治稳定与发展》中，提出了在改革开放时期农民对不同层级的政府信任程度存在差异;李连江（2012）把这种“差序格局”下的关系结构正式命名为“差序政府信任”;肖唐镖（2013）等人在5省60村进行4次历时性调查的数据分析，证实了农村地区政府信任差序化的存在及其规律性;吕书鹏（2017）在第三波ABS数据的基础上，将政府信任分为了差序政府信任、无差序政府信任和反差序政府信任。尽管《外交学者》以及世界价值观调查等都表明中国的政府信任水平总体处于一个较高的水平，但是国内的部分调查报告中显示，我国近年来的政府信任总体上处于下降趋势，并呈现出“央强地弱”的倾向。上官酒瑞（2011）认为，中国的社会体制改革导致了民众对政府信任的变化，从而我国的基层政府信任呈现出由人格信任逐步向制度信任过渡的基本图景。孟天广（2014）通过1990-2009年的调查数据发现，转型期的中国政治信任整体趋于下降趋势，且出现了“中央一地方”的政治信任分化。董礼胜、孙山（2016）将农民对中央政府的信任分为两种：一种是信任中央政府会重视农民、保障农民利益，另一种是相信中央政府有能力保障农民权益。简单来说，就是可以分为对中央政府意图的信任和对其能力的信任两类。且后续研究表明，农民对中央政府意图的信任高于对其能力的信任，而且受到这种信任水平的影响，农民会对基层政府的问题进行上访。学者于建嵘（2010）对上访农民的调查研究，也说明了政府差序信任是导致农民上访的重要因素。

随着近年来的“上访热”等群体性事件发生，如何解决政府差序信任问题，成为当前学界的重点与难点。粤桂琼地区拥有常住人口超过1.6亿人，加上丰富的土地资源，农村地区面积庞大，随着国家政策推动三省间的区域合作，粤桂琼地区的基层治理模式也发生了变化。为了研究政府信任结构在粤桂琼地区的构成情况，本文选取位于粤、桂、琼三省交汇处的湛江市为例，对该市基层政府差序化现状进行系统分析，深刻剖析其存在的背后原因，以提出有效的解决措施，为解决农村地区政府信任差序化的问题研究提供经验借鉴。

2 基层政府信任差序化现状：基于湛江市农村地区的实证调查

根据湛江市第三次全国农业普查报告，湛江有乡镇84个，村落1688个，农户116.61户，是农业大市。这两年其在支农投入上不断增加，颁布实施了各项强农惠农政策，在走访调查的过程中，我们发现湛江农村地区政府信任差序化情况较为明显。

本文的实证研究是通过问卷调查的形式进行数据的收集分析。根据前期准备中对相关文献的解读和研究，结合湛江市的实际情况进行初步的设计，在进行周边农村实地走访后，根据访谈情况对问卷的题目进行修改完善，最后针对被访者基本信息、对政策了解程度、对制度绩效的满意程度、对不同层级政府信任程度四个部分进行调查研究。从差序政府信任这一点入手，该项研究的因变量是政府信任。本文主要研究的是中央信任和基层信任，但为了体现差序的变化，又根据实际条件，将这一变量体现在对“中央政府”、“省级政府”、“市级政府”、“乡县政府”的信任排序上，在后期数据收集上，从1～4为排序赋值，生成信任水平。考虑到数据的可得性和有效性，本文针对湛江市不同农村进行随机抽样调查，因为农民的文化差异、电子产品使用程度等因素的影响，所以主要通过线下走访实地采集数据，同时结合线上问卷的方式，扩大受访者范围，提高数据准确性，确保调查对象均衡分布。本次调查共发放问卷200份，最终回收有效问卷186份，回收率达到93%。

2.1 湛江市农村地区政府信任水平差序化明显

由表1我们可以看出，湛江市农村地区这种差序政府信任的现象较为明显。农民对中央政府、省级政府、市级政府和基层政府的信任均值分别为3.44、3.04、2.21和1.31，不难看出农民的信任度从中央到基层各级政府的信任度在逐层递减。不仅如此，被访者对中央政府的信任度和对基层政府的信任度有两个信任跨度的差距，也就是说，湛江市农村地区对于中央政府的信任程度要远高于基层政府。在走访交谈的过程中，也能较为明显的感受到村民这种对政府的差序化信任，特别在农业税取消过后，村民对这项惠农的举措归功于中央政府并相信中央政府对“三农”问题的重视程度与落实效率。但是提到基层政府时，更多的是表现出“完全不信任”、“说了不会听，听了不会做”的想法。“村里是仇人、乡里是恶人、县里是好人、省里是亲人、中央是恩人。”这句话可谓是差序政府信任在农村地区的真实写照。

2.2 湛江市基层民众对基层政府政策绩效评价偏低

根据调查数据得到的湛江市农村地区对政策绩效表（见表2），我们可以看出，湛江市农村地区居民对我国现阶段的经济、政治发展程度是比较满意的，对国家关于农村、农民方面颁布的政策满意程度也很高。费孝通在他的《江村经济》中指出：“最终解决中国土地问题的办法不在于紧缩农民开支而应该增加农民的收入”，因为农民的收入有限，其偿债能力也有限，如果政府没有找到帮助农民提高收入并加强其社会保障的方法，那么该政策的实施将会存在很大的风险，势必会影响农民对基层政府和对该政策的信任程度。所以农民对政治发展现状的满意程度通常与对经济发展的满意程度是成正比的，在实证过程中这一假设也得到了验证，二者的得分均值都在3.6左右，且各项指标的差距不大。但是农民对于政策在基层的落实情况较为不满，得分均值仅为2.71，与对政策4.23的满意程度相比，有将近两个跨度的差距。

2.3 湛江市基层政府政策宣传力度不足

在调查的过程中，还有一个值得关注的现象是，湛江市农村地区的农民们对惠农政策了解程度较低，完全不了解的占比高达56.25%，而真正了解过的农民只占了10.42%（见表3），但是与此同时，当我们对这些惠农政策进行详细解释后，发现农民对这些政策的参与积极性很高，比较愿意的人数占了41.67%，而持观望态度的农民的人数占比为27.08%（见表4）。这些数据表明，湛江市农民对惠农政策的了解程度和参与积极性是呈反比的。说明基层政府在对这些政策的具体实施方面的欠缺、宣传力度的不够，也是使得农民对基层政府不信任的重要原因之一。

3 农村地区政府信任差序化形成原因

本文将导致政府信任差序化的影响因素分为三类：第一政府因素，包括现存的政治体制、政府治理绩效、政府的权责分配等。第二是媒介因素，包括书籍、电话、广播、影视以及现在占比最重的互联网传播，媒介效应在政府信任中的作用不可忽视。第三是个体因素，包括两个方面，一方面是个人的政治心理和政治态度，另一个方面是个人的政治接触、所接受的文化等，这些因素建立起了政府信任的生成机理（如图1）。

3.1 权力下沉模式下基层政府治理的低效性

从政府因素来看，随着社会经济和科学技术的迅猛发展，去中心化成了一个必然趋势，我国的农村治理模式也做出了一系列的调整變化，权力下沉成为乡村治理的主流模式。但是与此同时，随着城镇化的加速、人口流动的加快，以及伴随而来的拆迁问题、环境污染等基层管理问题，加剧了基层政府的财政负担，加上基层政府相对于上级政府谈判能力较弱，使得政策在执行过程中有较大的阻力，无法激活基层治理的内生动力。加上分税制实施后，事权下移财权上浮，这种权力分配的不均衡也导致了基层政府治理的低效性，从而加剧了政府信任的差序化。

3.2 监督缺失下基层政府行为失范造成信任危机

在我国现行的政治体制下，中央制定方针政策，再通过分配任务给下级进行具体实施，最后细分到各基层政府，并通过量化指标来评价基层政府的绩效。基层政府作为政策的实施者，一旦政策出现问题，民众往往将其归因于基层政府的不作为，也就造成了农民对不同层级政府信任的差异。在这种压力下，加上缺乏对政策执行情况的长期有效监督，使得基层政府在政策执行过程中，容易出现为了达成指标而懒政怠政甚至虚假政绩的现象，以及贪污腐败等不良政治行为。一旦这种失范行为暴露，就会造成不可逆转的政府信任危机。

3.3 大众传媒对各层级政府形象的引导差异

从媒介因素看，大众传媒在现代社会政治信息传播的过程中扮演着非常重要的角色，一方面它有利于政府信息的公开，另一方面也是造成政府信任差序化的主要原因之一。我国实行管制性的政府传播机构，我们对政府政策的信息主要来源于高层政府官方媒体报道，而这些媒体一般受上层管制，对新闻进行严格的筛选后让大家看到一个良好的政府形象，在这个过程中很有可能会过滤掉一些造成民众对高层政府不信任的信息，此时的大众媒介起的部分是传播作用而不是监督作用。而对于基层政府的信息，在大众传播的过程中缺乏审查和管控，其官方媒体也没有很强的影响力，在信息流通过程中很难保证其真实性和准确性，加之同时受大众传媒的监督力度强，这种差异也就必然会影响民众对基层政府的信任。

3.4 民众政治接触程度与政治心理不同

从个体因素来看，因为政府信任是一种主观的感知判断，所以个体因素对政府信任差序化具有最直接的影响。首先，个体对政府绩效、服务的认知和预期是影响其对不同层级政府信任程度的重要因素之一，个体对基层政府的绩效和服务是能亲身感受到的，而对高层政府的绩效和服务大部分是通过数据、媒体等间接接触到的。第二，个体的政治参与程度也在一定程度上影响了政府信任，基层政府对于政策执行的有效性以及对民众的回应程度，是民众进行政治接触的直接方式，民众在政治参与中会对不同层级甚至是统一层级不同地区政府进行纵横比较，从而产生不同的心理预期，以及不同的信任评价。第三，个体接触到的社会文化不同，不同的社会文化经历和文化价值观，也是政府信任的影响因素，近年来，随着城市化的发展，社会民主法治建设的推进，农村地区居民从权威主义的文化价值观逐渐向民主主义的文化价值观演进，这种变化对政府信任的差序化也有一定程度的影响。

4 农村地区政府信任差序化问题的解决对策

当前中国进入政治体制改革的深水期，随着现代化的推进、政治经济的飞速发展，政府信任作为一种软政治力，其正面作用对于我国政治文明建设、公民社会的培育以及达到善治都有着重要的意义。基层应该重视差序政府信任的问题，紧跟上级政府政策，将政策的作用真正落到实处，让更多的中下层农民获得实惠，推进农村地区的政治建设，让农民真正参与到政策中来，切实保障农民的政治权利，才能够避免基层治理掉入由差序政府信任所导致的“塔西佗陷阱”。

4.1 激活基层治理的内生动力，提高基层政府行政效率

导致政府信任差序化的重要原因是民众对政府绩效未达到预期的不满，在基层政府尤为明显，基层政府因为权力受限，缺乏自主权，对涉及公共利益的事务存在观望不作为的现象，使得农民上访问题、维权问题日积月累，最终导致对基层政府的负面评价，那么势必会削减政府的治理能力以及行政效益。如何打破这样的一种困境，基层政府要勇于创新和探索，打破传统的治理理念和机制，在内部事务上做到权责明确，多元共治。根据我们的调查研究发现，民众对政府的不满意很大程度上是因为公共服务的缺失，所以基层政府只有将内生动力发挥出来，根据不同地区实际情况，多管齐下增强民众的获得感，从而也就增强了政府信任。

4.2 加大政策执行情况的监督评估，推动基层政府重建信任机制

农民之所以会失去对基层政府的信任，一大原因是社会信任的失范。这种公信力的丧失有时候需要花更长的时间去恢复，所以重新构建基层人民对基层政府的信任是很有必要的。首先，基层政府应该合理的引导农村组织，加大对政策的宣讲教育力度，提高基层民众政治参与的积极性，加强政府与民众之间的互动交流，拓宽基层民众反映实情的渠道等一系列方式，改善政府信任差序化的情况。其次，政府加大政策执行情况的监督评估。在政策颁布后，高层政府在后续跟进方面要加大力度，加强对政策落实情况的监察和评估，必要时还可以实行奖惩机制。在对湛江市农村地区政策绩效评价的研究中可以看出，基层政府在惠农政策上的实施力度不够导致民众有意愿却无途径参与政策，政策虽好但是中下层农民没有获得实惠，不利于构建良性的基层干群关系，也必然导致政府信任的缺失。

4.3 建立良性的大众媒介传播机制，加大基层政府政策透明度

大眾媒介的发展改变了传统的信息传播方式，近年来，媒介化的政治传播已成常态，基层民众对政府的认知实质上很大程度上也源于大众媒介。政府的宣传需要与大众媒介的发展需要加深了二者之间的联系，同时也影响到了舆论的导向，建立起良性的大众媒介传播机制，引导和规范社会上大众传媒对政府形象的传播，同时利用好社交网络进行政策信息的公开化，是提高基层政府社会公信力的有效手段之一。同时，基层政府部门应树立服务意识，把利用大众传媒传播政务信息的定位从“宣传”转变到“沟通”上，利用大众媒介的高效性和普及性，将与民众利益相关的有效信息及时公开，提高政府政策的透明度，消除民众的怀疑态度，也益于政府信任的提升。

4.4 健全基层民众利益表达机制，建立政民长期有效沟通

在实地走访调查的过程中，我们发现很多农民没有合适的诉求和上访渠道。在多次得不到政府回应后，久而久之，便产生了对基层政府的“不信任”，而更愿意通过上访的形式表达自身利益，或者是不表达自身利益。加强基层民众的政治参与意识，关键是要健全基层民众的利益表达机制，结合基层民间组织的作用，加强基层民众参政的积极性。与此同时，基层政府对涉及到公共利益的问题能够及时回应、积极解决，在这种双方的互动、回应下，形成良好的政民关系，增强政府与民众之间的政治接触，建立起长期有效的沟通机制，从个体观念上改变民众对基层政府的信任程度。

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