新时代中国生态监管制度建设的探讨

高婉

[摘要]新时代下生态环境的保护工作任重而道远，尤其是生态监管制度的建设与发展。在生态监管制度建设的过程中，也面临着诸多问题与挑战，要完善我国生态监管制度的建设，首先，认清新时代建设生态监管制度的必要性，其次，需要从我国生态环境的现状出发，探寻出生态监管制度中尚存困境，最后根据具体生态监管中存在的问题具体分析，进一步完善我国生态监管制度的建设，使我国生态建设不断深入可持续发展。

[关键词]新时代;生态监管;制度建设

[中图分类号]X83[文献标识码]A

就当前国内外形势而言，生态文明建设这一研究课题已成为全球广泛关注的热点以及重点问题。从国外研究来看，自1962年美国生物学家Carlson的《寂静的春天》出版以来，掀起了西方学者对生态环境危害性的探讨，从国内研究来看，“生态文明建设”一词一直热度不减，呈现持续蓬勃的研究态势。通过对中国知网（CNKI）以主题词为“生态”、“监督”的CSSCI来源期刊进行检索，其检索结果有30篇，在监督制度涉猎较少，其涉及的领域呈现偏窄化，主要集中于某一省份的生态建设的监管不力进行了路径探讨。因此，生态环境的制度构建问题有待于我们更深一步地思考与探究，尤其是对新时代中国生态监管制度的创新性探讨，有助于推动我国生态文明建设监督制度的完善。

1 生态监管制度建立的重要意义

全国生态保护大会指出，“用最严格制度最严密法治保护生态环境，加快制度创新，强化制度执行，让制度成为刚性的约束和不可触碰的高压线。”其中“最严格”也表明以习近平同志为核心的党中央对生态环境保护的决心和态度，同时高度重视生态监督制度的建立，把生态文明监管建设放在突出战略地位。探讨生态监管制度的建立，对新时代开创中国特色生态文明建设具有两个方面的重大意义。

一方面，生态监督制度的建立有助于化解社会主义矛盾。随着新时代对生态监督制度的持续推进，人民群众对蓝天碧水的美好生活环境的要求愈来愈强烈，美好的生活环境已成为人民群众最新期待。人民群众从最初“求温饱”到现在“求环保”的变化，可以看出人民群众对优美生态环境的迫切需要，已经成为当代我国社会主要矛盾的重要方面。化解社会主义矛盾的重要方面，必须坚持制度建设与理论建设相统一，共同处理环境问题，真正做到良好生态环境的监督制度建设，增强人民群众对政府的信任，继而实现生态惠民、生态利民、生态为民。

另一方面，生态监督制度的建立有助于实现高质量的经济发展。我国经济增长已经由高速增长转变为中高速增长，并进入了经济发展的高质量阶段。生态监督制度的建立是实现绿色经济高质量发展的重要途径，绿色经济发展需要以低耗能和生态环境破坏代价最低来实现经济的高质量发展，这不仅是我国社会主要矛盾变化的必然要求，而且丰富了经济增长的模式，继而通过生态监督制度的建立架构绿色低碳循环发展经济体系，促进生态经济高质量的发展。

2 新时代生态监管制度建设存在的主要问题分析

对于新时代中国生态文明制度建设而言，生态制度建设有效运行离不开健全的监管机制，监管制度的建立又需要依靠国家层面的高瞻远瞩。尽管国家在生态监管制度方面作了相关的顶层设计，但在实际实施中仍存在许多不足之处。因而，面对这些新的问题有待重新审视。

2.1 各层级部门职能耗散，执行约束力不足

这主要表现在：一方面，在具体环保工作的实施过程中，上下层级之间在环境保护监督上监管不足，地方政府监管的动力不足，环保执法监察存在一阵风、不作为、慢作为、轻作为的现象，甚至地方的环境执法十分野蛮。另一方面，中央对地方的环境监管缺乏有效约束机制，尤其是在生态环境监管中国家采取的环境监管负责制，而到地方环保部门监管权利受地方政府的限制，很难发挥有效作用，从而导致地方环保机构形同虚设，未能有效执行自己应有的监管权利。

2.2 监督管理的基础能力薄弱，缺少完善的生态监管法律法规和标准体系

一方面，完整的生态监测监控网络尚未建成，导致对我国重要生态区域的生态状况难以实现准确的监测，对重大生态破坏行为都是被动发现。加之地方政府对生态保护和监管科技支撑力量薄弱，缺乏掌握和使用现代科学技术生态环境监管的专业人才，使得生态监管大数据集成应用尚待发挥作用，生态环境监管信息滞后、信息不对称，严重影响生态环境监管效率的提升。另一方面，《环境保护法》、《大气污染防治法》等法律文件中所规定的严厉措施的实施，虽然在生态环境保护的规定上有大幅度的提升，但是大多措施扔靠公关权力的主动作为，在其处理污染防治工作的篇章中缺乏具体措施，并在其法律规定中缺少完善的生态监管法律法规和标准体系来保护生态环境的良性发展。

2.3 对生态保护的责任追究不到位，部分官员对地方保护仍抱有侥幸心理

当地方政府自己负责的区域出现的环境质量或企业排污等方面的问题时，部分官员为了自保，不被追责，开始狠管，当机立断作出处理，但事后为了不影响经济和就业，又恢复了“常态”。国家出台了一系列加强生态保护的措施，但是地方党委和政府的积极性、主动性仍显不足。执法机关未能坚守职责，严格履行监管职责，对环境污染问题未能做到严厉的责任追究 ，出现了“督察组交办的公众举报的环境污染和生态破坏线索，地方核查的属实率不高。在中央环保督察组的干预下，很多被地方核查‘和谐的线索的真实性被重新认定”的现象。

2.4 社会和市场参与不足，全社会共同监督的机制尚未建立

在高度分化和专业化的社会背景下，公共事務的治理仅仅依靠政府单方面的组织是难以应对的。对于生态环境的监管，社会共治的价值观念尚未深入人心。社会和市场在生态环境监管中的潜在力量未能得到充分发掘，让全社会的多元主体适度的参与到生态环境监管中有待推进。一方面，就国家治理体系而言，我国主要是强调政府的主导作用，主要在顶层设计上发力，然而在强调政府的指导下发挥市场调节、民众参与监督的作用下，限制了市场与社会合理参与的空间。另一方面，环境保护需要常态性的监管，但政府的监管作用具有一定的弱化效应，这主要体现在政府监管力量存在的不足甚至缺乏有效的监管。

3 新时代我国生态监管制度进一步完善的对策

根据《生态文明体制改革总体方案》第40条规定：“有序整合不同领域、不同部门、不同层次的监管力量，建立权威统一的环境执法体制，充实执法队伍，赋予环境执法强制执行的必要条件和手段。完善行政执法和环境司法的衔接机制。”为我们寻找到破解这些困境和原因的法律支撑，在具体完善生态监管体制的举措时，更应该立足各省市自身发展的实际基础上，去寻求解决自身生态建设中问题与矛盾的措施，才能不断的发展。

3.1 注重生态文明建设的顶层设计，构建起生态监管制度的“四梁八柱”

习近平总书记指出，“保护生态环境必须依靠制度、依靠法治。只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。”自十九大以来，党中央高度重视生态文明顶层设计和监管制度体系建设，制订并实施了《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》等生态文明建设的顶层设计，进一步完善“属地管理、分级负责、全面覆盖、对人负责”的网格化环境监管体系，确保监管无死角、执法无盲区;修订了《中华人民共和国环境保护税法》等法律制度，基本上形成了完善的法律制度体系，营造了良好的执法环境，维护了环境监管的权威。

3.2 实施生态安全监管，推进生态安全体系建设

树立“山水林田湖草是生命共同体”理念，坚持自然界是唯一可以自我修复和完善生态系统思想，充分认识到人的命脉在于田，田的生存在水，水的延续在于山，山的屹立在于土，土的生命在于林和草，这样一个生态共同体构成了人类生存发展的必要条件。具体而言，一是加强水环境污染防治，抓好重点流域水污染防治工作，加快城市污水处理设施建设，加强城乡结合部、老城区截污收集，促进污泥收集、无害化和资源化处理;二是加强大气环境污染防治，对城市施工现场、城市道路、混凝土搅拌站等地进行扬尘治理，对乡村加强秸秆禁烧监管，加快秸秆产业化综合利用;三是加强土壤污染防治，逐步建立污染地块名录和开发利用负面名录，对这些名录进行仔细盘查和反复巡查工作，不遗漏、不错记，实事求是地掌握土壤环境质量状况。

3.3 强化中央对地方的考核问责力度，建立生态监察和考核评估制度

中央应改变传统的政绩考核方式，优化地方政府党政干部政绩考核评价制度，切实将绿色GDP纳入地方政府党政干部政绩考核评价中。首先，将绿色 GDP 环境指标的“科学性”“可测性”和“可控性”紧紧与地方政府党政干部的工作业绩挂钩;其次，将绿色GDP考核评价结果作为地方政府党政干部政治晋升的重要考察依据，并与重大生态环境问题政治问责、终身追责制度挂钩;最后，由各省级部门自查，之后将组织专家对全国各省进行抽查，针对不同地区的特点设计细致而独特的考核权重。通过建立完善的生态检查和考核评估制度，使中央对地方生态文明建设的问责能够做到有理有据。

3.4 增强群众生态教育，提高生态监管成效。

习近平同志指出，“要加强生态文明宣传教育，把珍惜生态、保护资源、爱护环境等内容纳入国民教育和培训体系，纳入群众性精神文明创建活动，在全社会牢固树立生态文明理念，形成全社会共同参与的良好风尚。”近年来，我国非常重视对人民群众的生态环境的教育活动，依托公民道德讲堂、高校等教育阵地积极传播生态环境保护意识以及公民自身履行监管的权利;通过各项全国环保评选等活动，鼓励公民积极参与环保公益活动和志愿服务，形成公民积极参与、有效监督的良好格局;充分发挥社会组织在生态监督的引领作用，强化企业树立“保护生态就是发展生产力”的理念，积极承担保护生态环境的主要责任，继而形成全社会参与生态保护和监督、企业间相互监督的合力。

[参考文献]

[1]常纪文.新常態下我国生态环保监管体制改革的问题与建议—国际借鉴与国内创新[J].中国环境管理，2015（05）.

[2]中共中央文献研究室：习近平关于社会主义生态文明建设论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2017.

[3]习近平.在十八届中央政治局第四十一次集体学习时的讲话[N].人民日报，2017-5-26.