新中国70年视野下的农村土地制度新一轮改革与创新

王成丽

摘要：新时代中国农村土地制度改革面临破解土地权的难题。全面贯彻落实习近平总书记深化农村土地制度改革的重要论述，要保护农村集体成员的土地权益、维护农民的经济独立性、加强对资本投资农地的引导、构建新型乡村振兴主体。

关键词：农村土地;三权分置;土地改革

一、农村土地制度改革面临的具体问题

（1）农村土地所有权是否可分。家庭联产承包责任制已经实现了土地所有权与承包经营权的“两权分离”，而在“三权分置”的改革设想中，承包经营权又被进一步细分为承包权与经营权。这样一来，集体土地的政治治理功能、社会保障功能、经济效用功能就在所有权、承包权、经营权的分置下得到各自实现。但问题在于，“三权”能够分离的理论依据是什么非常重要。

所有权是土地权益的母权，承包权和经营权都是基于所有权之上派生出来的子权，如果农村集体土地所有权的哪些部分可分、权利分离的理论依据是什么、权利分离的经验总结这些问题没有得到充分的讨论，那么“三权分置”改革的理论研究将成为一座空中楼阁。

（2）土地承包者与经营者之间权利边界的划定。承包权与经营权的分离是“三权分置”改革最显著的特征。权利由重合走向分离需要清晰界定权利的边界，明确权利的性质是划分权利边界的依据，争议的焦点在于新分离出来的土地经营权究竟属于物权、债权还是股权。从各地的实践来看，土地流转合同无法约束土地承包者违约收回土地，土地经营权最可能的是不完全的物权。

集体所有权的自然物通过特定的许可程序赋予使用者占有此物的权利，使用者对自然物的占有就是一种物权。在农村土地权利分置领域，如何规范土地的占有就是划定土地承包者与经营者权利边界的关键点。制度设计的核心是确定土地占有关系的转移、生效和保障程序，订立土地占有的期限，规定土地占有期间土地承包者与经营者各自的权利和义务。

（3）“农村集体”如何重塑。农村集体经济组织是农村土地所有权的承担者、承包权的发包方和经营权的授权者。“农村集體”的重塑是“三权分置”改革顺利推进的基石，承包权与经营权的分置受益于“农村集体”对土地明确的处置权利。此外，“农村集体”的重塑还有利于土地的经济效益抽离后由“农村集体”承接一部分土地保障的职能，使农村集体成为乡村治理和振兴的主体。“农村集体”重塑的难点在于“农村集体”的概念与现实存在差异。

然而，无论“农村集体”的形态如何变化，“农村集体”始终作为主体拥有农村土地的所有权。这就决定了如果在以市场化为导向的农村土地制度改革中坚持农村土地集体所有，那么“农村集体”这个具体的土地所有权承当者就必须在激烈的市场竞争中得到重塑。

二、深化农村土地制度改革的主要方向

（1）强化农村集体经济组织对成员权益的保护。农村集体经济组织是农民权益保障的物质承担者。农村集体经济组织是社会主义劳动群众集体所有制经济的具体形式，参加农村集体经济组织的劳动者因拥有“集体组织成员权”而享有农村集体经济组织内的土地、物业和农产品收益的分配权利，因此农村集体经济组织对内部成员负有保障其物质分配权利的责任。

在公有制为主体的农村经济制度安排里，农村集体经济组织不是西方经济学意义上的纯粹“理性人”，而是除担负增产增收的任务外还兼有社会保障和维持社会稳定功能的政治经济综合体。这样一来，农村集体经济组织在农村土地制度改革中就应当强化对自身成员权益的保障。农地是农民最重要的物质权益，新时代农村土地制度改革要为农民保留这一物质权益，解决好农民进城后安不了家又回不了乡的“悬浮”状态。

在社会主义经济伦理的规范下，中国的农村集体经济组织保留着为农民的经济权益兜底的功能，承担着不可推卸的社会责任。在“三权分置”改革中，农村集体经济组织的地位不应被削弱，而是要进一步加强。

（2）确保农民在农村土地制度改革中的经济独立性。保障农民的经济独立性是农村土地制度改革的价值旨趣。农民的经济独立性应至少满足以下条件，即由农户自我决定供应其基本生活资料的是何种生产方式以及是否退出农业生产。

“三权分置”改革的初衷是通过充分保障农户的土地经营权来促进闲置农村土地的集约化经营。农民若在无保障的前提下将土地的经营权完全流转则必然导致自身与土地的分离，农民一旦被迫与土地脱离就会失去经济的独立性。反之，保障农民对于是否从事农业生产的自主选择权，则是社会主义制度较之于资本主义制度更具有正义性的体现。

（3）制定实现乡村振兴的改革目标。乡村振兴是以农业生产为核心的村务整体振兴，改革是乡村振兴的重要法宝，农村土地制度改革要紧紧围绕提高农业生产能力的要求而展开。土地制度变迁的原因要从生产角度寻找答案，马克思指出资本主义的生产工具、生产资料和生产内容的变革最终都会反映到资本主义的生产关系上来，社会主义的农业生产对农村土地制度变革的影响亦是如此。中国农村土地制度改革的内生动力是农业生产方式的变迁，如农村的规模化种植和闲置土地的调配产生了土地集中化的客观需求，推动了制度赋予土地承包权和经营权分离的合法化。

三、结语

农村承包地“三权分置”改革可通过制度创新组建新型农业生产合作组织，将农村土地打造成吸纳资本和技术的“蓄水池”，保障村民以土地入股和社会资本以资金、技术入股的权能形态，探索发展小农户与现代农业相互结合的新型集体经济。

参考文献：

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