论政府信息公开及其完善

林爽 张杰

摘 要：近年来，随着《政府信息公开条例》的实施，我国政府逐渐完善了信息公开制度，行政主体的行政行为透明度也得到了很大提高。政府信息公開制度的完善推动了我国法治政府建设进程，同时也保障了人民群众的知情权、参与权、监督权，也为人们生产生活和经济社会活动提供了便捷。

关键词：政府信息公开;知情权;公开范围

中图分类号：D630.1   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2019）08-0042-02

《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）颁布与实施以来，政府为公众提供的行政服务质量明显改善，工作透明度也有很大提高;部分地区、某些相关部门处理的与政府信息公开有关的行政复议、行政诉讼案件呈阶段性增长趋势。但由于《条例》内容的宽泛性与概括性，在实践中各行政机关对具体条款的理解有差异，部分决策内容并未得到及时贯彻落实。在当今大数据时代，信息在社会生活中扮演着至关重要的角色，同时人民对信息公开、公平法治、民主政治等方面的要求日益增长，而政府信息公开正是承载着民主、公平、法治、正义的重要法律制度。因此，我们要不断总结该制度这十多年来的发展经验，分析运行中存在的问题，推动政府信息公开制度的逐步完善。

一、政府信息公开制度的概念

信息是指用符号传送的报道，报道的内容是接受符号者预先不知道的[1]。在学术上，学者们对政府信息这一概念的理解见仁见智，主流观点赞同立法上的表述，政府信息是指政府所掌握的信息，即政府在履行其职责中获取的、并通过一定的方式加以保存的信息。国务院办公厅在发布的工作意见中缩小了政府信息的范围，明确将内部过程性信息、管理信息和需加工的信息加以排除，且要求向申请人提供的信息应是正式、准确和完整的。这些条款为我们准确界定政府信息提供了重要依据。

政府信息公开指国家行政机关和法律、法规以及规章授权和委托的组织，在行使国家行政管理职权的过程中，通过法定形式和程序，主动将政府信息向社会公众或依申请而向特定的个人或组织公开的制度[2]。由此可知，政府信息公开分为主动公开和依申请公开政府信息两种形式。一般而言在政府的宏观管理活动中较少涉及具体行政相对人，大多数政府信息属于政府依职权主动公开的范围，其在实践中多采用出版物、政府官网、宣传栏、微信公众号等方式。对于依申请公开政府信息的方式，立法没有限制申请主体的范围，公民、法人或者其他组织都可以提出申请;申请形式以书面申请为主，也包括数据电文形式，特殊情况下可口头申请;申请内容应当包括申请人姓名或者名称、联系方式、内容描述以及提供信息的形式要求[3]。

二、政府信息公开制度的特点

（一）明确了各级政府应主动公开政府信息的范围

《条例》列举了政府信息的公开范围。首先，第9条以肯定的形式列举了行政机关应当主动公开的政府信息情形，为行政机关主动公开各类政府信息提供了标准;其次，《条例》第10-12条分别列举了三类重点公开的政府信息，主要分为三类：一是在公共财政上的收支，二是具体行政行为的信息，如行政许可、行政收费，三是涉及公共安全和公共健康的信息。对于《条例》没有列举到的，也属于第9条所包含的应当由政府主动公开的信息，为人民提供服务的行政机关亦应主动公开。

（二）确立了依申请公开政府信息制度

适用依申请公开政府信息制度的前提是存在该申请人申请的政府信息，若不存在该政府信息或者不属于本行政机关公开，根据《条例》第21条第3项，行政机关应告知申请人，对能够确定该政府信息的公开义务机关的，应该告知申请人该行政机关的名称和联系方式。若行政机关答复信息不存在的，应当承担政府信息不存在的举证责任，包括证明申请公开的政府信息不属于本机关的法定职责范围、不可能制作或者获取信息、已履行合理查询与检索相关信息的义务。

（三）逐渐形成了政府信息公开渠道多元化格局

自《条例》实施以来，行政机关不断探索政府信息公开的方式，利用多媒体扩大公开的政府信息的传播面，形成了以门户网站为政府信息公开支点、多种信息公开方式相协调的多元化局面。在信息化时代，一些网络传播媒体早已打破了“空间结界”，及时、便捷、快速地传递公开的政府信息，比如通过微信、微博转发、转载。这种多元化的政府信息公开方式，不仅为群众获取政府信息提供了方便、保障了群众的知情权、参与权、监督权，也促使政府信息公开的范围不断扩大，实现由保密主导下的公开向公开主导下的保密迈进。

三、政府信息公开制度存在的问题

自《条例》实施以来，政府信息公开制度在实践操作中取得了一些成就，比如基本建立了信息公开制度框架、培育了公开文化并使之快速发育。但随着我国社会的发展，政府信息公开制度逐渐暴露出来一些问题。

（一）政府信息公开制度缺少高效力的法律基础

如前所述，政府信息公开制度自始便没有高位阶的法律基础，在实施过程中困难重重。《宪法》中虽有多个条文明确肯定承认了公民的知情权，但要使之成为政府信息公开的立法依据难免牵强。即便2008年《政府信息公开条例》实施，也只是在行政法规的效力位阶上建设制度体系，没有国家根本大法的效力支持，不仅立法依据上缺乏说服力，政府信息公开制度的后续发展和完善也阻力重重。

（二）政府信息公开的主体、范围、程序等实体内容规定不清

前有所涉，《条例》规定的政府信息公开的义务主体范围模糊，我国理论上对此也颇有争议，但总体上政府信息公开的主体呈多元化发展趋势。在公开范围上规定的也模棱两可，比如在关于依申请公开的政府信息的范围上，要求申请人根据自身生产、生活、科研等特殊需要才有权申请信息公开，那么什么才是“自身生产、生活、科研等特殊需要”呢？《条例》并没有清晰地解释这个问题。政府主动公开的信息多是一般性信息，难以满足公民的知情权行使，而依申请公开政府信息的程序又不健全，不仅使得工作效率低，而且也没有实际保障公民权利。

（三）救济制度不健全、成本高

《政府信息公开条例》规定了一些救济途径，人们行使知情权的意识也渐渐提升了，于是与政府信息公开有关的行政诉讼、行政复议案件相应增加，可实践中人民法院和行政机关在立案和裁决阶段大多超过法定期间，手续和需证明的事项也多得让想救济自己权利的当事人“望而却步”。另外，《条例》对关于政府信息公开救济提起的行政诉讼受案范围要求具体行政行为侵犯相对人的合法权益，但在政府信息公开案件中，当事人证明其在人身和财产上的损害都有很大的难度。

四、政府信息公开制度的完善建议

政府信息公开制度是法治化建设的重要组成部分，在我国建立政府信息公开制度已经达成一致，并且在理论和实践中都已取得一定成绩，但有问题我们也要客观面对，有针对性地解决。

（一）提升立法层级，确定《宪法》保护

我国政府信息公开制度及其救济途径缺少高效力的法律依据，最根本的解决方法是将保障公民的知情权写入《宪法》。如前所述，《宪法》并没有将知情权作为公民的基本权利保护，虽然有行政法规和一些地方规章中有明确规定政府信息公开，但效力低，作用有限，无法建立完善的政府信息公开制度，形成完备的政府信息公开体系。笔者认为，应当将《条例》的行政法规层级提升至法律层级，制定《政府信息公开法》，在法律的高度上明确政府信息公开的基本原则以及具体规则，将公民的知情权在宪法上确认为公民基本权利，配合《行政訴讼法》《行政复议法》构建完善的政府信息公开体系及其救济体系。

（二）明确政府信息公开的实体法内容

实体法内容模糊常常成为行政机关侵犯公民知情权的借口，也导致法院审理案件缺少明确的指引，这就给我国政府信息公开实践造成很大阻碍。因此，我们要明确实体法的内容，笔者认为政府信息公开的主体应该主要是行政机关，而权利主体和监督主体应主指人民群众。在范围上，应坚持“以公开为原则，不公开为例外”，由信息公开渐渐走向政务公开、数据公开，具体说来，将更多信息纳入主动公开范围，既要公开概括性的统计信息，也应包括个案信息的统一、全面发布。“程序是看得见的正义”，将政府信息公开的程序法律化会直接增强政府信息公开的效果，有利于打造服务型政府。笔者认为，政府信息公开制度既要有政府机关内部约束，更要在法律上加以规定，明确不同机关层级和不同类型的政府信息应遵循的公开程序，限定政府主动公开和依申请公开工作中的期间以及流程，提高行政效率，使政府信息公开过程可预期、可救济。

（三）完善政府信息公开的救济体系

无救济的权利不能称得上是权利。当公民关于政府信息公开的知情权受到侵犯，《条例》第33第2款提供了行政诉讼和行政复议两种救济途径，尊重了当事人的选择权，但《条例》规定的合格救济主体在理论上和实践中都范围狭小，仅限于“合法权益”受到损害的直接利害关系人。因此，笔者建议，非直接利害关系人因政府作为或者不作为方式遭受知情权损害的情况，也应该被允许选择行政诉讼或者行政复议救济自己的合法权利。另外，行政诉讼受案范围狭窄也限制了政府信息公开的救济，使得大量案件没有机会得到公正的司法裁决。因此，我们应该扩大行政诉讼的受案范围，突破抽象行为的不可诉性，结合政府信息公开行为的特殊性，将政府在信息公开工作中侵害不特定人利益而引发的正义纳入受案范围，增加受案范围中相对人的损害类型，不能仅限于人身损害与财产损害。

参考文献：

[1]中国社会科学院语言研究所词典编辑室.现代汉语词典[M].北京：商务印书馆，2002：1404.

[2]刘恒.政府信息公开制度[M].北京：中国社会科学出版社，2004：2.

[3]李风.浅析有效的政府信息公开申请——以司法审查为视角[J].山西省政法管理干部学院学报，2018（3）.