乡村振兴战略背景下上海市农村土地流转规范化管理与服务研究

路以兴，许长荣，王 颖，高 萍

（上海农林职业技术学院农业经济管理系，上海201699）

实施乡村振兴战略，产业兴旺是基础。推动农村土地流转，实现农业的规模化、集约化、现代化发展，是落实乡村振兴战略、实现产业兴旺的重要途径。上海市的农村土地流转工作一直处于国内领先地位，至2018年底，上海市农村土地流转率达85.1%，随着农村土地流转率的不断提高，上海市农村土地流转工作的管理难度也在不断加大。在实施乡村振兴战略和打响“上海服务”品牌的背景下，上海市农委启动了农村土地流转规范化管理与服务提升工作。

1 上海市农村土地流转规范化管理与服务提升工作的主要内容

1.1 基于互联网的上海市农村土地流转公开交易平台建设

1.1.1 建立上海市农村土地流转公开交易平台

农村土地流转的信息化可以方便群众，为流转过程中的参与主体提供便利，降低土地流转过程的复杂程度［1］。为进一步强化“上海农业要素交易所”土地流转公开交易平台的功能，上海市农委及相关部门对土地流转公开交易平台的相关功能进行拓展和优化，引导农户将土地委托村集体统一流转，由村委会作为流出方将归并好的地块信息上传至该平台进行公开交易，使上海市农业土地实现有序流动。这一做法不仅能为土地流入方和流出方提供便利，实现土地流转的公开透明，还能实现农业产出和农民收入的最大化。

1.1.2 完善土地流转公开交易规则

为切实推进农村土地流转公开交易，市农委加大力度完善土地流转公开交易规则。首先，明确交易对象，规定公开流转交易的农地对象为已确权登记且书面委托村集体流转的农户承包地。其次，为避免农民遭受拖欠租金带来的损失［2］，在公开交易的过程中，更加重视对流入方的审核与考察，对其经营业绩、土地租金的支付能力等进行综合评价。最后，规范《农村土地承包经营权流转交易招标文件》等相关文书，制定《上海农村土地承包经营权流转交易规则》，切实提高土地流转公开交易市场的操作性。

1.1.3 规范土地流转公开交易流程

健全和完善土地流转服务市场，要规范流转过程管理［3］，实现土地流转的健康发展，应有一套规范合理的操作程序来确保土地合理有序流转［4］。为进一步规范上海市农户土地流转公开交易的流程，明确相关责任主体，在推进土地流转公开交易市场建设过程中，农户依法确权登记并书面委托流转、村委会归并布局土地等11个公开交易操作步骤逐步形成，每个步骤都有相应的操作指南，基本实现承包土地公开交易的公开、公平与公正（图1）。

图1 农村土地承包经营权流转公开市场交易流程[5]Fig.1 Flowchart of the rural land circulation open trade

1.2 基于大数据的上海市农村土地承包经营信息管理平台建设

1.2.1 建立上海市农村土地承包经营信息管理平台

为实现对土地流转信息、土地流转合同、新型经营主体资质条件等业务数据的协同管理，市农委开发了“上海市农村土地承包经营信息管理系统”。该系统不仅可以建立土地流转信息库，把土地流转供求信息细化到地块，在地块资料中融入自然条件、耕作条件、适宜种植品种等信息［6］；在业务开展的过程中，该系统还具备土地承包经营权流转合同签订、流转合同到期提醒、定期汇总流转数据、发布流转信息、土地经营者诚信度反馈等功能。

1.2.2 加强土地流转日常管理，实现土地流转信息动态监控

加强流转土地用途的监管，从全国各地的土地流转实践来看，一些种植大户、家庭农场特别是工商企业通过土地流转获得一定规模的土地后，“非粮化”甚至“非农化”现象十分普遍［7］。依托上海市农村土地承包经营信息管理平台，全面梳理已经签订的土地承包经营权流转合同，此举能加强对土地流入方经营管理过程中的监管，倒逼土地流入方不断提高自身合同履约能力。借助农村土地承包经营信息管理平台的数据库，土地流转信息的动态监控得以实现。

1.2.3 建立土地承包经营权流转合同网签管理制度

完善土地流转合同网签系统。积极推行土地流转合同网签制度，在“上海市农村土地承包经营信息管理系统”中设计开发含有二维码的流转合同电子版本，可实现网络自动打印示范合同文本，并可通过手机扫描该二维码实时查阅合同流转面积、流转期限、流转用途、流转价格等信息；对于新签订或续签的土地流转合同，鼓励双方通过网上签订，做到实时掌握流转信息，实现土地流转合同信息化管理。

1.3 基于“分区调研，因地定价”的农村土地流转价格机制探索

1.3.1 完善土地流转价格指导机制

在农村土地流转过程中，农民的利益往往受到损害［8］。为避免由于流转价格偏低出现的农户损失，应不断完善土地流转价格形成机制，建立土地流转后续保障机制等服务工作，以保障农民利益［9］。通过定期开展农村土地流转价格水平调查研究，根据涉农区土地产出水平、农产品价格指数、农民就业情况及务农意愿等情况，制定农村土地流转指导价格，实际土地流转时可适当上浮。

1.3.2 完善土地流转价格发布和监测机制

要求各涉农区定期通过交易平台和其他涉农平台等渠道发布土地流转指导价格。同时，在开展承包土地流转交易中，强调不以支付最高流转费作为确定土地流入方的唯一要素，防止私下违法违规流转。特别强调通过“上海市农村土地承包经营信息管理系统”对承包地流转价格进行跟踪、监测和分析，掌握土地流转价格变化的趋势，完善农村土地流转指导价格监测机制，确保农村土地流转交易公开、公平、公正。

2 上海市农村土地流转规范化管理与服务提升工作取得的主要成效

2.1 农村土地流转公开交易市场迅猛发展

2.1.1 农村土地流转公开交易市场的功能不断显现

随着农村土地流转公开交易市场的不断完善，公开交易平台的便利性、公开性、透明性吸引着越来越多的交易主体，土地需求方不但可以随时随地获知全市各农村土地的挂牌信息，包括土地位置、面积、用途、价格等，还可以根据自己的需要发布土地需求信息；农户随时随地可以浏览土地流转成交信息，“互联网+土地流转”模式极大地方便了群众。上海市农村土地流转公开交易市场建设取得显著成效，流转土地面积由2016年的6 613 hm2增加到2018年的28 133 hm2，增加了325%，公开市场交易金额由2.59亿元（人民币，下同）增加到12.2亿元，增加了371%（表1）。

表1 上海市农村土地流转公开交易市场建设工作成效Table1 The achievements on Shanghai rural land circulation open trading market construction

2.1.2 农户委托流转率进一步提升

积极引导农户委托村集体统一流转，为保证委托手续规范完备，市农委编制了《农户承包地委托流转书》示范文本，明确了土地委托流转的期限、流转价格及用途等关键内容，规范了土地流转行为，保护了农户利益，有效提高了农户流转土地经营权的积极性。2016年上海市农村土地流转率为75.1%，其中委托流转率为97.8%；2018年农村土地流转率为85.1%，其中委托流转率为98.1%。从表2可以看出，土地流转率和委托流转率呈逐年上升趋势。

表2 2016—2018年上海市农村土地流转公开交易市场流转率情况Table 2 The turnover rate of Shanghai rural land circulation open trade from 2016 to 2018 %

2.2 农村土地流转信息监管能力得以提高

2.2.1 有效提高了农村土地流转信息化管理水平

上海市农村土地承包经营权信息管理系统开发建成后，市农委督促各涉农区、镇及时准确地将农户委托流转的承包地地块编码、地块面积、地块权属等关键要素进行梳理和汇总，并录入到该系统，形成农村土地流转信息资源库，土地管理人员通过该系统平台可以方便的实现对土地流转信息进行分类审查，或者根据地块某一属性随时调用流转土地信息，为实现上海市农村土地流转信息监控与管理奠定基础。

2.2.2 土地流转合同网签率得以提高

2018年底，上海市9个涉农区已全部使用最新版流转合同示范文本，全市示范流转合同签订率达99.7%［10］，流转合同示范文本的使用，为规范合同管理、开展合同网签工作奠定基础。在推动土地流转合同网签工作中，通过两个“鼓励”、一个“逐步”，对于新签流转合同鼓励采取网签形式，对于到期续签的流转合同鼓励进行网签，对未到期的流转合同也逐步由网签合同替换，使得土地流转合同网签工作取得进展，其中，土地流转规范化试点单位金山区的合同网签率达到100%。

2.2.3 实现了对土地流转价格和用途的实时监控

依托上海市农村土地承包经营权信息管理系统，不断充实和完善系统平台土地流转信息数据库，实现对土地流转合同的日常管理和常态化监控，强化对土地流转价格（表3）和土地用途等重点领域的实时监督和控制。对于土地流转价格偏离指导价格的合同予以及时沟通了解并进行纠偏，防止高价格诱发的土地“非农化”现象，对于疑似变更土地用途的地块进行重点排摸和实地检查，发现异常及时与当事人、村集体经济组织沟通，一经发现擅自变更土地用途的予以处罚并解除合同。

表3 2016—2018年上海市农村土地流转价格分布Table 3 The price distribution of Shanghai rural land circulation from 2016 to 2018 %

2.3 进一步促进了农业适度规模经营

2.3.1 农村土地流转规模不断扩大

农村土地流转是提高土地利用率、实现土地规模化经营、提高农民收入的重要手段［11］。按照各涉农区农业产业规划布局，由村集体经济组织将农户委托流转土地进行梳理规整，特别对零星分散的农户承包地进行集中归并，形成一定规模的土地再对外流转，切实提高了农业适度规模经营水平。据上海市农村土地承包经营权信息管理系统得出，流转土地经营规模在7—20 hm2的数据由2016年的32 600 hm2增加到2018年的41 133 hm2；流转土地经营规模在33 hm2及以上的数据由2016年的19 467 hm2增加到2018年的22 667 hm2（表4）。

表4 2016—2018年上海市农村土地流转规模Table 4 Statistics on Shanghai rural land circulation scales from 2016 to 2018

2.3.2 壮大了新型农业经营主体

根据国内外经验，在培育新型农业经营主体过程中，要在坚持以农户为核心的基本经营制度基础上，加紧探索大户或家庭农场等为受让主体的管理机制与支持体系。要积极引导农业大户或家庭农场等各类经营主体参与土地流转，在实现农村土地流转公开交易市场功能的前提下，完善农业经营者的经营资格审查机制，设定农业经营资质、技术装备、信誉程度等综合考评指标，引导农村承包土地向农业企业、家庭农场和农民专业合作社流转。据不完全统计，截至2018年底，全市家庭农场、农民专业合作社和农业企业三类新型农业主体流入农户承包土地的面积占比81.4%，共流转承包土地80 933 hm2，其中家庭农场经营面积38 267 hm2，农民专业合作社24 653 hm2。

2.3.3 提高了农村承包土地经营效益

按照“依法有序、自主自愿、稳妥推进、风险可控”的原则，积极创新完善农村集体土地经营权抵押贷款操作办法，探索解决部分农业贷款融资现有的瓶颈问题。通过实地调研发现，一些新型农业经营主体（包括家庭农场主、农民合作社、农业龙头企业等）经营的范围涉及水稻、蔬菜、水果、水产等多种类型，通过申请土地经营权抵押贷款，可有效解决部分规模小、资金少、设施陈旧及技术落后等生产经营面临的现实问题，进一步提高了农村承包土地经营效益。如金山区的上海施泉葡萄专业合作社于2015年成功申请了上海市首笔农村土地经营权抵押贷款100万元，主要用于升级农机设备和改造生产资料设施，并将2 hm2普通大棚改造成为连栋大棚，有效节约占地面积，缩短葡萄成熟周期，可使葡萄提前上市以获得更好地经营效益。

3 上海市农村土地流转规范化管理工作存在的主要问题及建议

3.1 主要问题

3.1.1 土地流转公开交易市场建设有待进一步推进

只有以市场为基础，建立健全土地承包经营权的信息发布、价格形成、交易保护等各项机制，才能充分提高农业资源利用效率［12］。目前上海市农村土地公开交易市场并未实现涉农乡镇全覆盖，仍有一小部分农户没有委托村集体统一流转其承包地，影响了上海市农村土地流转公开交易市场平台数据的完整性，这些没有进入公开交易市场的土地就脱离了市场的监督和管理，为开展农村土地流转规范化管理增添了难度，阻碍了土地流转公开交易市场的发展。另外，在公开交易市场实际操作中，操作流程相对复杂，价格形成机制、监督管理机制等还需进一步完善。

3.1.2 土地流转信息管理有待进一步规范

上海市农村土地承包经营权信息管理系统的应用推进缓慢，土地流转信息的管理功能还没发挥出来。虽已制定新版示范合同文本并实现了流转合同的网签工作，但在实际操作过程中，还存在极个别地区暂未使用最新版本合同的现象，影响了流转合同网签工作的推进，进而影响了土地流转信息管理工作的有序开展。土地流转信息管理人员的业务素质还有待提高，对农村土地承包经营权信息管理系统的使用不够熟练，对该系统的信息管理功能的重视度不高。另外，农村土地承包经营权信息管理系统内土地数据库还没形成，系统的数据监控与管理、系统的数据汇总与分析等功能尚不能发挥。

3.1.3 土地“非农化”现象仍然存在

尽管市农委相关部门出台了各种措施防止农村承包地流转“非农化”现象，但土地“非农化”现象仍然存在。从《浦东新区设施农用地及流转土地非农化整改工作方案》文件［13］中获知，2016年浦东新区国土部例行督察问题清单中：设施农用地非农化项目有53宗，合计面积达14.7 hm2，涉及11个镇，主要表现为将设施农用地改变为“园林会所”、“厂房”、“观光场所”、“别墅”等。流转土地非农化项目108宗，合计非农建设用地面积为61.6 hm2，其中占用基本农田面积达12.2 hm2，共涉及12个镇，主要表现为将流转期限内的农业土地用于“仓储”、“厂房”、“停车场”等项目。未按规定办理建设用地审批项目42宗，合计面积155.9 hm2，主要用途为“赛马场”、“厂房”、“停车场”等。

3.2 产生以上问题的原因

3.2.1 农户惜地情节深厚，土地收入分配机制不够完善

改革开放以来，我国农民职业分化明显，但土地情结依然浓厚［14］。虽上海市农村土地流转率已达79.7%，但仍有23 667 hm2土地在农户手中未流转出来。究其原因，首先，农民土地情结依然深厚，虽土地收入功能日渐弱化，但仍有部分农民把土地当做生活收入的最后保障，甚至宁愿荒置，也不肯把土地流转出去。其次，流转土地收入分配机制不够完善，近年来，不少农场主因从事农业发了财，年收入20万元、甚至50万元的新闻频现报端。一方面导致农村土地流出方产生仇富心理，另一方面每年215 000元/hm2以上的流转费用已经远不及老百姓的心理预期。市农委部门发布的农村土地流转指导价格也就失去了公信力。

3.2.2 流转合同网签工作宣传力度不够，信息管理系统的功能有待完善

首先，土地流转合同网签工作知晓度和重视度不高，部分农户知道要开展合同网签工作，但是并不知道开展这项工作的缘由，或者不清楚开展这项工作的重要性。其次，信息系统使用人员的业务素质不高，土地流转合同网签工作的操作流程还不够规范，土地流转合同电子文本与信息管理系统的网签管理功能的融合度有待磨合，信息管理系统的功能及操作流程和使用人员的实际需求对接还需完善，导致使用人员的系统操作熟练度不高。最后，由于信息管理系统还在初步试用阶段，部分流转土地的信息还没有录入信息，导致系统内的土地信息还不够丰富，影响了信息管理系统功能发挥。

3.2.3 制止土地非农化现象的法律制度不够健全，土地非农化现象监管力度不够

目前，与土地相关的三部法律《宪法》、《物权法》、《土地管理法》宏观性较强，而操作性较差。例如，《土地管理法》不能明确界定耕地非农化的各方主体，更不能解决各方利益冲突以及化解耕地占用与土地资源保障之间的矛盾。在出现农业土地非农化现象时，大多依赖原则性的规定并运用一定的自由裁量权来行使执法权，导致执法效果不佳［15］。另外，对于土地流转用途的监管力度还不够，对于土地受让方的考核指标还不健全，部分地区暂未建立农村土地流转审查监督机制，对土地非农化现象的惩罚力度小，都是土地非农现象难以制止的原因。

3.3 对策建议

3.3.1 进一步扩大土地流转公开市场建设

一是加大政策促进土地流转力度，在土地流转推行过程中应增加政府财政投入［15］，完善财政扶持政策，逐步扩大财政奖补的范围，适当提高土地流转价格，鼓励引导农户将其承包地长期委托村集体进入公开市场统一对外流转。二是全面推进农村土地流转公开交易市场建设，督促指导暂未开展农村土地流转公开交易市场建设的乡镇抓紧制定实施方案，尽快宣传启动，实现涉农地区农村土地流转公开交易市场的全覆盖。三是进一步完善农村土地流转公开交易规则和操作流程，实时向全社会发布农村土地流转信息，实现土地流转的招投标式竞价交易，确保农村承包土地稳定、规范、有序流转。

3.3.2 进一步提高土地流转信息管理水平

一是进一步扩大宣传力度，督促涉农区、镇使用新版流转合同，通过网络操作实现流转合同的签订工作（网签），并定期实时查询合同签订状况，掌握流转信息，注重强化乡镇土地流转管理服务中心日常管理和服务职能。二是对土地流转信息管理工作人员定期进行业务培训，提高队伍素质，保证为农村土地流转工作提供优质高效服务［16］。三是逐步完善土地流转信息资源［17］，鼓励涉农区、镇土地工作人员进一步丰富农村土地承包经营权信息管理系统中的农户土地流转信息库，实现数据的动态监控与管理。四是借助网络平台功能，严格按照农户书面委托流转、归并布局土地、上报流转信息、审核土地流转信息、公开发布流转信息等流程进行规范操作，有效规范农村土地流转行为。

3.3.3 完善耕地法律法规，加强流转农地用途管理力度

一是完善我国耕地法律法规，修订《土地管理法》，明确土地权益归属主体，完善土地违法犯罪案件的司法机制，用明确的法律条款约束土地非农化现象。二是建立土地经营权流转申报审核机制［18］。督促指导暂未建立农村土地流转审查监督机制的地区尽快结合自身实际，研究制定审查监督制度，有条件的镇村也可采取有效措施办法，全面加强规范农村土地流转。三是加强土地流转跟踪监督，重点针对土地流转用途、面积、价格、期限等方面进行逐项检查，对检查中发现的可能出现“非农化”倾向的地区进行重点排摸和实地检查，坚决防止农村土地流转“非农化”现象发生。