非经营性政府投资项目代建管理制度分析

邹威 黄洁林

摘要：代建制是我国非经营性政府投资项目领域推行的一种新的项目管理模式，也是我国政府投资的公益性建设项目管理模式进行市场化改革的重要举措。目前，我国大部分省市正在试行和进一步推进代建制投资项目管理，并取得了一定的效果。但在实际运行中，也暴露出一些普遍性问题。对此，我想以广州市非经营性政府投资项目为例，探讨分析代建管理制度在实施过程中的利弊与对策。

关键词：代建管理制度;利弊与对策;发展方向

前言

随着工程建设的发展，传统的政府投资管理模式显现出了一些弊端，如投资失控、三超一拖现象严重，管理机构重复且缺乏专业的管理技能，不仅浪费了大量的政府资源，埋下了很多的工程隐患，引发了大量的质量和安全问题。

1代建管理模式类型

1.1政府组建专业管理机构模式

政府成立建设的代建管理局或项目代建中心，属于政府序列的职能管理部门，将政府全额或部分直接投资的党政机关、教、科、文、卫、体等社会事业建设项目由政府授权、委托其进行建设管理的模式。

1.2政府指定专业代建公司模式

由政府指定若干家具备较强经济实力的国有建设公司、咨询公司或项目管理公司，对指定项目实行代理建设，按企业经营管理;或是确定代建单位名单、有限选定代建机构的方式，按企业经营管理;或是由政府建立专业代建项目公司并直接委托项目建设。

1.3市场竞争代建模式

通过政府主管部门设立基本的准人条件，按市场竞争原则，批准若干家具有较强经济和技术实力，有良好建设管理业绩并可承担投资风险的项目管理公司参与项目代建的竞争，其中项目的总投资、代建单位管理费等均由招标确定。

2实施代建制的积极作用

2.1加快了政府职能转变

长期以来，在我国政府投资的公益性建设项目中，一直采用的是在投资方、建设方和承建方之间，由建设单位设立一个临时项目部来管理建设项目。这种靠行政体制来管理经济活动的方式弊端较多。据统计数据显示，在临时机构管理下建设的工程几乎没有不突破预算的，工期、质量、安全也不易控制。实行代建制后，政府对代建制项目主要把握产业政策和宏观决策，项目具体实施依靠市场机制管理，从而有助于规范政府投资项目管理行为。

2.2有助于遏制腐败

作为工程建设的投资方，因为具有決策权，历来是工程承包商和材料供应商“攻关”的最主要目标。但实施代建制后，建设方与承包商、供应商的直接接触被压缩到了最低限度，其职务犯罪的几率也就相应降低了。代建方在权限范围内，应根据法律、法规和行业规范的要求，按照自身管理制度和经验独立完成工程管理工作，而不是一味迁就投资方，亦步亦趋，这样代建方对建设方也有一种制约作用。

2.3提高投资效益

由于实施代建制，代建单位将代替建设方执行其投资控制的职能，可以更加科学有效地开展投资控制工作，提高了投资效益。

2.4抑制了“三超”（超投资、超规模、超标准）痼疾

过去由于一些项目是由政府自己建设的，投资者、使用者、建设者、管理者集于一身，一些不必要的功能纷纷上马，贪大求全，造成预算不断追加、扩大。实行代建制后，再追加财政预算就不大可能。

2.5有利于解决拖欠工程款问题

据全国人大常委会的调查数据显示，工程款拖欠最为严重的是房地产开发项目和政府投资工程，分别占拖欠总额的39.6%和26.7%。通过代建管理，可以减少此类情况的发生，为防止拖欠打下良好基础。

3代建制实施过程中存在的问题

3.1代建单位的法律地位尚未明确，代建单位处于弱势地位，责任、权利、义务不对等

当前，代建单位履行职责的法律环境尚不健全，也就是说，在国家基本建设程序中没有法律授予的地位。因此，客观上无法得到各级政府和建设相关管理部门的认可，实际操作过程中遇到很多困难，在办理各种工程建设手续的过程中，其身份难以被有关行政管理部门认可，其主要表现是在质量管理过程中代建单位在所有的验收表格中无签字之处，造成工作被动。

3.2业主的观念没有完全转变，“建设”和“运营”没有真正分离

实行代建制的目标之一就是要解决“建设、监管、使用”多位一体的矛盾，但有些使用单位为了部门的利益，对于代建工作存在一定的抵触情绪，不是自觉自愿接受项目代建，而是在代建过程中或是不积极主动配合，不履行应承担的责任;或是不愿放弃自己的权力，利用甲方身份超越权限干涉代建单位的正常工作。这样做不仅影响了代建单位对项目的管理，也影响了代建单位的积极性和主动性，进而影响到项目的顺利实施。

3.3代建取费标准过低，损害了代建单位的积极性

绝大多数地方在实施代建制的相关文件中没有明确设置代建费的标准，大部分情况下都是参照建设单位管理费的标准来执行。但建设单位管理费并不包括代建单位必须支出的工资、税金以及应该获得的合理利润等内容，因此费率偏低。有的项目代建费只占项目总投资的0.7%。

4完善代建制的几点建议

4.1完善法制建设，确立代建制度的法律地位

在进一步总结经验的基础上，积极加强政府投资项目建设代建制的立法工作，早日出台比较完善的代建制管理办法。通过立法明确代建单位的法律地位，理顺代建单位与委托人、使用单位的关系，合理清晰地分各自的责权利，进一步规范政府投资项目的代建过程。

4.2转变业主观念，加强代建工作实施过程的监管

通过宣传和试点的示范作用，让业主们真正了解代建制在项目管理中的巨大作用，以此来推动代建制的健康发展。

5结语

本文以广州市非经营性政府投资项目代建管理为切入点，分析其积极作用，研究其存在问题，结果表明，非经营性政府投资项目实行代建管理制，可以有效降低投资，提高社会经济效益;对政府投资项目代建制的深入研究分析，有助于项目实践中进行有针对性的管理，更大程度地提高效益。