绩效预算的模式和工具的发展、应用及经验借鉴<br/>——基于OECD 2019年调查报告及中国实践的对比

绩效预算的模式和工具的发展、应用及经验借鉴
——基于OECD 2019年调查报告及中国实践的对比

2019-09-16扈剑晖

财政监督 2019年17期

●扈剑晖

世界各国政府在绩效预算领域的探索和实践已经近70年的历史，虽然在其发展过程中很多尝试都没有成功，目前为止也尚未有国家真正实现基于绩效的预算分配改革，但各国政府仍在不停地探索适合本国的绩效预算模式，以提升预算支出的效率和政府提供公共服务的能力。OECD组织从2007年开始对其成员国绩效预算的实践进行跟踪调查，并发布相关的报告总结和推广各成员国在方法和实践等领域的创新和经验。进入21世纪，中国从中央部门到各级地方政府开始广泛开展政府绩效管理以及预算绩效管理的试点，在实践层面推动了许多机制创新，取得进展的同时，也为绩效预算领域的实践贡献着中国经验。2018年9月中国政府发布《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》，中国进入到了新的绩效预算实践的历史阶段。在新的历史时期，对各国的绩效预算的方法和实践的相互学习和借鉴具有重要价值。

本文基于OECD在2019年5月发布的《OECD Good Practices for Performance Budgeting 2019》的调查数据，对目前OECD成员国采用的绩效预算模式和工具进行综述，并与中国目前开展的预算绩效实践进行对比，探讨中国预算绩效管理机制建设的思路。

一、绩效预算模式的分类及应用

（一）绩效预算模式的分类

绩效预算目前被认为是提升预算支出效率和政府提供公共服务能力的重要途径，它是一套能将绩效信息运用于预算分配决策的机制。OECD（2019）按照预算编制与绩效信息之间的紧密程度，以及绩效预算是自上而下还是自下而上的管理视角，将绩效预算划分为四种模式（如图1所示）。

图1 绩效预算的四种类型

1、表面型绩效预算(Presentational performance budgeting)。表面型绩效预算是在地方政府层级上各自应用，预算编制与绩效数据之间的关联很弱。在此类预算实践中，绩效信息只是用于证明预算拨款和实际支出是符合政府的战略目标及政策优先序列的，用于佐证预算支出的适当性。在其预算文件中，并不包括预算的产出、成效等绩效指标，因此绩效数据和预算金额之间很难建立联系。

2、绩效信息参考型绩效预算(Performance-informed budgeting)。绩效信息参考型绩效预算是在地方政府层级上各自应用，其绩效数据与预算编制之间存在着一定联系。在预算文件中包括了绩效度量标准（即绩效指标框架），并且以项目（programmes)为基础进行预算文件的重构。此类型的绩效预算需要将预算控制的权限下放给项目层级的管理人员，通过项目绩效目标的评估来确定公共支出的优先顺序。OECD认为，此类型的绩效预算适合有战略规划的政府，因此是较多OECD成员国政府采用的形式。

3、管理型绩效预算(Managerial performance budgeting)。管理型绩效预算是从上级政府部门对下级政府部门实施管理的一种手段，预算编制与绩效信息之间的关联较弱。OECD认为这种类型是绩效信息参考型绩效预算的一种变体（variant），是利用预算及相关绩效信息，来判断管理因素及因素的改变对组织行为产生的影响。

4、直接型绩效预算(Direct performance budgeting)。直接型绩效预算是在结果和资源之间建立直接的联系，上级政府部门可以依据此对下级政府部门分配预算资源。结果和资源之间的联系通常隐含着类似于合同的机制，当预算超额或是未完成绩效目标时，将会有相应的措施进行回应。

（二）绩效预算在OECD国家的应用情况

1、大部分OECD国家都建立了绩效预算模式。2018年OECD成员国的调查结果显示，35个OECD成员国中，33个参与调查的国家中有23个国家在部门和机构中都强制应用了绩效预算，有4个国家只在部门中强制应用，有3个国家在部门和机构中都是选择性应用，有3个国家没有应用绩效预算。

各国应用绩效预算的模式也存在差异。前三种绩效预算类型都有国家在使用，10个国家运用表面型，12个国家应用绩效信息参考型，8个国家应用管理型，还有3个国家表示没有运用绩效预算框架。而调查结果显示，直接型绩效预算目前尚没有OECD国家实现。

2、绩效预算在其核心功能上发挥的作用有限。绩效预算也被认为是公共管理的一项工具。Schick（2013）将其功能划分为核心功能、外围功能和延伸功能三大类。核心功能为优化预算分配和支出优先序列；外围功能为提升预算支出的有效性并有助于对支出的影响进行监督；延伸功能包括了增加政府的透明度，提高问责度，提升议会对预算的理解和参与能力，促进绩效文化的建设，以及有助于跨领域（部门）绩效目标的实现等。

2018年OECD对绩效预算发挥的作用的调查结果显示，以低中高（分别为1、2、3分）对上述的作用的实现程度进行评级，“增加政府的透明度”、“提高问责度”、“提升议会对预算的理解和参与能力”，达到了中以上（即得分在2以上）。但绩效预算的核心功能和外围功能，即“优化预算分配和支出优先序列”和“提升预算支出的有效性并有助于对支出的影响进行监督”的调查得分分别为1.9和1.8，属于中低等级。且受调查的成员国均认为绩效预算在上述各方面发挥的作用都比其预期的要小。因此，绩效预算作为一种沟通工具（即增加透明度，提高问责度，提升议会对预算的理解和参与能力）发挥了较大的作用，但作为管理工具（提升支出有效性并监督支出影响）和决策工具（优化预算分配和支出序列）发挥的作用有限。

（三）中国的预算绩效模式的发展

从财政部预算司的 “政策规章”版块发布文件看，2001年财政部《关于印发〈中央本级项目支出预算管理办法(试行)〉的通知》（财预〔2001〕331 号）文件中正式出现“绩效考评”的制度安排；2005年《中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行）》（财预〔2005〕86号）正式对中央部门进行绩效考评，针对部门管理行为进行的评价；在2009年财政部印发《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预〔2009〕76号）正式提出将绩效目标编入部门的年度预算，即从制度上规定将绩效信息纳入预算文件。

从“政策规章”版块文件数量上看，预算司发布的预算绩效相关的文件有31个，其中有8个文件是针对各级政府预算管理行为的绩效评价，如《地方财政管理绩效综合评价方案》（财预〔2014〕45号）以及《财政管理工作绩效考核与激励办法》（财预〔2018〕222号）等；有5个文件是针对如何将绩效信息纳入到预算文件中的，如《财政支出绩效评价管理暂行办法》财预〔2011〕285号以及《中央对地方专项转移支付绩效目标管理暂行办法》（财预〔2015〕163号）等。由此看出，中国的预算绩效在实践中，一方面建立预算绩效管理机制，并评价绩效管理行为产生的影响，另一方面进行预算分配决策的改革，探索将绩效信息应用于预算分配决策的机制。

因此，在预算绩效模式上，管理型绩效预算和绩效信息参考型绩效预算两种模式在中国都在应用，而从目前各级政府的实践经验上看，管理型模式推广较为顺利，绩效信息参考型模式由于产出和成效的绩效目标和指标的量化设计一直难以实现，同时成效测量存在困难，因此目前在预算分配决策时，绩效信息对预算分配决策的影响较小。但预算绩效目标已经作为预算文件的一部分（部门整体支出绩效目标和部门预算文件同步提交），纳入到预算管理体系中。

二、绩效预算工具的发展及其应用

（一）绩效预算工具及OECD国家的应用

绩效预算作为一种机制应用于预算决策领域，需要一些工具作为技术支撑。OECD开发了系列工具，帮助提升绩效预算的可操作性。其中项目评估（programme evaluation）和支出审查（spending review）是两个重要的技术工具。

预算以基期水平的关系划分，分为增量预算和存量预算两类，而项目评估和支出审查分别针对这两类预算的管理工具。其相互关系如图2所示。

图2 绩效预算及其工具

1、项目评估的应用。传统的以过去支出为基准制定下年预算支出的方式使财政支出规模越来越大，促使预算改革寻求控制预算规模并在支出结构上让预算资源配置更有效的途径。项目评估这一绩效预算工具，以结果导向来评估增量支出的有效性，以及评估是否尽可能实现了 “物有所值（value for money）”，为增量预算的分配提供了决策依据。在OECD成员国中，项目评估的内容涉及到政府设计、项目设计（包括指标和目标的选择）、项目管理、项目有效性、项目的效率以及项目的问责性。通过实施项目评估，使预算支出及管理的透明度和问责性都得到了增强。

从OECD的调查结果看，各国的项目评估形成了事前（在政策/项目设计阶段）和事后（预算执行完成之后）评估相结合的模式，治理结构中主要包括了职能部门、中央预算部门、外部专家（如咨询公司或大学）、政府评估机构、最高审计部门和立法部门。大部分OECD国家事前评估地方政府的相关部门发挥主要作用（约75%），国家的中央预算部门也参与其中（约45%）。事后评估中，地方政府相关部门、最高审计机关、外部专家和中央预算部门都发挥了相应的作用。

值得注意的是，项目评估作为绩效预算的一个工具，开发和应用的最初目的是为预算分配决策提供依据。但从2018年OECD成员国对“项目评估对预算决策产生影响”的评级（3分制）结果显示：在项目层面产生影响的平均得分为1.7分，在部门层面的预算分配产生影响的平均得分1.6分，而在中央层面产生的影响为1.4分。总体而言，这一工具目前对预算决策的影响还处在中低水平上。

2、支出审查的应用。项目评估针对的是预算增量的决策，难以解决财政空间不足的难题。尤其在经济衰退时期，财政空间缩小的背景下，项目评估的应用将受到限制。针对拓展财政空间的需求，许多国家因此关注和应用了“支出审查”这一工具。

支出审查的主要目标是通过对“财政支出对政府战略实施的支持程度”的评价，判断存量预算支出的效果和效率，为政府削减不符合政府战略优先序列和效率较低的预算支出领域提供依据，为政府下一阶段的政策重点提供更大的财政空间。因此支出审查着重在战略性上对存量支出进行评价。

2018年，33个OECD成员国中，将其作为年度工作的有17个国家，设置周期性审查的国家有10个，准备应用但尚未应用的国家有3个，没有应用且尚未考虑要应用的国家有3个。虽然大部分OECD国家都在应用支出审查，但是普遍认为“绩效信息的缺乏”和“绩效数据质量不高”直接影响了支出审查结果的应用价值，而“支出审查的实施时间不够充分”也影响审查报告的质量。这也从另一个角度解释了绩效预算目前难以对存量预算进行消减的主要原因。

但是各国仍积极探讨和不断完善支出审查的方法。OECD的调查报告介绍了2018年英国实施“公共价值框架”对预算支出的战略性/政治性进行评估，通过评价投入（资金）转化为政策成果所需要开展的活动是否达到执行标准，来评估支出能够实现公共价值最大化的可能性。

（二）中国的预算绩效工具的发展

中国预算编制是以部门为基本单位，分为基本支出预算和项目支出预算。基本支出包括人员经费和公用经费两部分，采用定额定员的方法核定预算支出；项目支出采用项目库管理。

1、不断完善以项目库管理为载体的项目支出预算评审机制。2002年财政部发布《中央本级项目库管理规定》（财预358号），从中央到地方开始采用项目库进行项目支出管理，原则上项目通过申报评审流程后进入财政部门项目库后，才能拨付预算资金进行支出，项目完成后进行绩效考评，即采用的是项目事后评价的机制。

2015年财政部印发《关于加强和改进中央部门项目支出预算管理的通知》（财预〔2015〕82号），要求支出项目要全部纳入项目库管理，列入预算安排的项目必须来自项目库。入库的项目除了申报时有充分的立项依据、实施期限和预算需求外，还要求明确项目支出的绩效目标，并要求进入部门项目库的项目要经过评审，进入财政部项目库根据需要进行再评审，建立项目事前评价机制。

在2016年时，开展了中央部门项目支出绩效目标执行监控的试点，以及中央部门项目支出绩效自评工作，尝试对项目支出过程的绩效监控和管理进行探索和实践。

2017年财政部发布《关于进一步完善中央部门项目支出预算管理的通知》（财预〔2017〕96号），要求2017年部门预算评审的项目要占项目应评项目支出的50%以上，申报的新增项目属于应评审范围的原则上要全部评审。且规定部门的整体审减率超过10%的预算评审容忍度时，压减部门下一年度预算并扣减三年支出规划数。

而从财政部预算评审中心各年发布的评审数据看，2006年的项目金额平均审减率为 11%①；2018年，财政部预算评审中心对项目支出的调减比例为40.11%（不含某重大专项），地方各级财政评审机构平均审减率为10.67%②。由此可见，项目评估工具对预算分配决策还是产生了一定的影响。

2、部门基本支出预算绩效管理仍在探索之中。2005年印发的《中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行）》（财预〔2005〕86 号）中要求部门预算支出设置绩效目标，并以此作为部门绩效考评的基本依据。2006年《财政部关于完善和推进地方部门预算改革的意见》（财预〔2006〕406号）提出要逐步采用按具体因素逐项核定支出的方法，消除不合理的“财政支出基数”。但以此为依据的部门预算支出绩效考评实践基本在部门项目支出层面上推动。2015年财政部印发《中央部门预算绩效目标管理办法》的通知（财预〔2015〕88 号），对中央部门预算绩效目标的设定、审核及应用上进行了规范。

在实践上，目前许多地方政府尝试将部门整体支出绩效目标与预算文本同步提交人大审查，使部门整体支出绩效目标也成为预算文件的重要构成部分。部门年度整体支出绩效评价也纳入年度支出绩效评价的范围中，且覆盖面逐渐扩大。虽然在部门整体支出绩效目标编制时，要求设置产出和成效指标，但部门设定的绩效目标与部门预算支出金额之间几乎没有建立直接的因果关系，正如OECD对表面型绩效预算所定义的，绩效信息只是用于证明预算拨款和实际支出是符合部门的战略目标及政策优先序列的，仅用于佐证预算支出的适当性。因此，部门基本支出的预算绩效管理的推进之路仍在探索之中。③

三、OECD绩效预算调查报告的结论及对中国的启示

《OECD Good Practices for Performance Budgeting 2019》根据其调查数据总结，目前OECD成员国绩效预算大多通过采用：对基本支出（存量）进行支出审查和对关键项目（增量）进行深入评估的方式，来逐渐扩大绩效预算机制在预算分配决策上产生的影响。OECD为其成员提出的绩效预算机制建设的建议对中国的预算绩效管理机制的完善也有启发和借鉴价值。

（一）加强战略规划和预算编制之间的联系

由于预算本质是政治性的，因此抛开政治性因素的单纯直接型绩效预算难以推进（Schick,2014)。因此，绩效预算机制需要根据政府的战略规划对预算支出进行政治性评估，通过阐明预算支出如何支持政府战略目标实施（即预算支出与政府战略的一致性），来说明预算支出的合理性，增加政府战略规划和预算编制之间的联系。各国都在探索战略性/政治性评估的工具和方法，如英国2018年试点实施的“公共价值框架”属于此类探索。对中国而言，如何在部门支出绩效目标与部门预算支出之间建立信息连接也是预算绩效管理改革的难点。

（二）扩大绩效证据的来源

利用绩效信息型预算绩效模式需要有大量详实的绩效数据基础，而从各国的调查结果看，普遍认为，绩效信息的缺乏和绩效数据质量不高导致绩效预算机制对预算分配决策的影响有限。在绩效信息收集方向，OECD建议扩大绩效证据的来源，如通过有质量的社会数据库获取公民体验及社会影响等数据。政府内部数据需要加强成本效益分析、项目评估等方面的信息建设。在中国，各个部门建立的绩效数据库正在不断完善之中，但由于部门绩效数据库是各自建设，因此各绩效数据库的数据格式并不统一，使绩效信息难以跨部门应用。如何让多来源的绩效信息方便地整合应用也是中国预算绩效管理需要突破的障碍。

（三）以结果导向改进组织的行为

在绩效评价时注重识别哪些组织行为（包括政府的管理行为、实施主体执行预算时的行为等）促进了绩效目标的实现。通过绩效预算的评估机制，将这些影响结果实现的关键组织行为识别并形成经验推广机制，使同类预算支出在执行时获得经验借鉴。如OECD的各种专题调查报告也是以对各国知识总结进而向各国进行经验传播为最终目标。中国目前对预算支出形成了以自评价、上级部门委托第三方评价、主管部门的专题评价等形式组成的财政预算支出评价体系，但评价形成的经验总结与传播仍不足。