美国州与地方议会监督市政债的经验与启示

●蔡芳宏

一、引言

当前发行政府债券已经成为地方政府最重要的债务融资方式。截至2019年6月末，全国地方政府债务余额205477亿元，其中，政府债券202326亿元，非政府债券形式存量政府债务3151亿元。①政府债券占地方政府债务的98.47%。根据《预算法》的要求，在全国人民代表大会确定全国地方债务限额后，再由财政部核定下达各省市的债务限额。在限额范围内，由各省市自行安排政府债券发行，并报省级人大常委会批准。因此，地方政府债务全部纳入人大监督的预算内管理。党的十八届三中全会提出要“推进国家治理体系和治理能力现代化”，加强人大对地方政府预算的监督是完善地方治理机制中的重要一环。而通过预算监督加强对地方债务的审查与监督已经成为地方人大的一项重要工作。

当前国内专门研究人大监督地方债务的文献非常少。相关内容主要反映在预算监督文献当中，其主要观点是：为防范地方政府债务风险，必须将债务纳入政府预算，接受人大审查监督。如果政府性债务收支缺乏预算监督，无论人大如何加强对其他收支的监督，都难以有效约束政府的财政收支行为（孙德超、韩冬雪，2014）。长期以来，我国地方人大在审查监督中存在着职责和程序不明，监督方式不明；预算编制不科学，预算审查流于形式；审查时间短、人大在审查和批准预算时缺乏主动性和针对性等问题 （傅恒胜、刘汉胜，1990；刘来宁，1992；李诚、张永志，1999；邓文勇，2005）。 其根源主要是预算审查机构组织队伍薄弱，专业性不强（王秀芝，2009；秦娟，2016），其次是地方人大缺乏预算修正权，地方人大的权威性不明显 （孙德超、韩冬雪，2014）。因此，要求扩大预算审查监督民主参与（顾宏平，2011），改善人员素养结构，健全人大监督程序（丁一娟，2017）。

在国外，地方债作为政府财政资金重要来源之一，一直纳入预算管理，接受议会的审查监督 （马海涛、崔运政，2014）。当前学者深入研究了国外通过预算管理债务方面的制度安排和经验借鉴（敬志红，2011），并对地方政府债务如何纳入政府预算报告作出了全面的探讨（许云霄，2015），但是有关研究多数是基于政府角度（章江益，2009），而从外部监督的视角来研究预算规范债务管理的比较少，特别是基于地方立法机关监督的角度。

在这方面，美国州与地方议会积累了丰富的债务预算监督经验，有关债务监督的内容在其州及地方预算文件中占据着重要的位置。虽然个别州与地方政府也曾经爆发过债务危机，但是近年来整体上取得较好的效果。2013年后，美国联邦政府债务占GDP占80%以上，而美国州和地方政府债务一直在20—25%之间波动，大约5万多亿美元。2015年，美国联邦、州和地方政府债务占GDP的比重，分别为85.99%和21.64%。根据Statista.com的数据，2019年1月联邦政府债务21.97万亿美元，政府机构债务9.26万亿美元②，但是州及地方债务3.1万亿美元。这说明美国州与地方政府的债务规模稳步下降。

当前我国地方政府债务预算制度安排主要是基于政府监督视角，这些政府内部监督制度并不完善，地方政府债务风险有扩大的可能，并且已经成为政府“三大攻坚战”的重要内容之一。因此，为完善地方治理机制，加强地方人大对地方债务监督，有必要学习美国的经验。

二、美国州与地方政府债务预算管理的特点

为满足州与地方议会实施预算审查监督的需求，州与地方政府的有关预算文件都已经体系化了，体系内容包括地方领导预算建议书、年度预算简报、财务及营运计划、综合财务年度报告、资本改进计划、常见问题答案、补充资料（或参考资料）、预算编制日程安排等。与我国相比，美国部分的州与地方政府的预算文件会披露发债表决、债务政策、债务借用还等信息。由于各州与各县市工作的重点与重心不同，债务信息披露的方式与内容结构等各不相同。加利福尼亚州的市政债务规模在全美居前，公开的债务信息较多，有关债务使用情况信息主要分布在诸如“五年资本改进计划”之类的预算文件之中。而佛罗里达州政府工作的重点是增加就业机会，债务负担并不严重，因此有关预算文件中债务信息相对较少。佛罗里达州有些县市重视债务问题，在其预算文件中也会较多地公开了债务信息。本文以美国部分州与市县为例，简要分析其预算文件体系中披露债务信息的特点。

（一）预算文件披露公债发行的表决信息

一般责任债券（General Obligation Bonds）为政府以信用担保发行的债券（the full faith and credit debt）。州与地方政府发行此类债券通常要投票通过才能发行。如表1所示的2015年加利福尼亚州五年基础设施计划的债券情况附表③。由表1可知，没有得到50%以上赞同票的债券都没有发行；表2是德克萨斯州的盖恩斯维尔市2002年发债公投情况。这两个表说明，选民与社会民意对政府的一般责任债券具有决定性的影响力。这类责任债券的表决情况会在有关预算文件中披露出来。而收益类债券则只要议会表决通过就行。比如，2010年5月，佛罗里达州的盖恩斯维尔市市政委员会一致投票通过发行8200万美元债券，以为佛罗里达大学的研究生开发住房提供融资资金。

表1 加利福尼亚州1972年以来一般责任债发行情况单位：百万美元

表2 德克萨斯州盖恩斯维尔市2002年公债投票情况

（二）预算文件提供债券资金使用信息

州与地方政府债务资金一般只能用于资本性支出。资本改善计划作为预算编制的说明是预算文件体系的重要组成部分，县市的资本改善计划一般作为附件直接附在预算报告之后。如表3所示的佛罗里达州盖恩斯维尔市的五年资本项目改善计划④。而州政府则专门形成这样一个预算文件，作为预算报告的参考文献或补充资料。表4所示的是加利福尼亚州五年的基础设施投资计划，反映州政府市政债务资金的投向规模与结构。从表中可以看出，没有什么部门的项目支出是有基数的，是每年必须要保持一定规模的。各部门项目支出是根据实际需要安排，有些年份有较大的资本性支出，有些年份就没有资本性支出。

表3 佛罗里达州盖恩斯维尔市2011—2015年资本改善计划中各部门建议资金数量 单位：美元

表4 加利福尼亚州5年的基础设施投资计划 单位：千美元

表5 2009年佛罗里达州盖恩斯维尔市的债务指标

（三）预算文件载明债务风险控制政策

控制债务风险的政策工具主要体现在两个方面：一是债务规模控制指标；二是债务偿还基金，如偿债基金或雨天基金等。

1、建立债务控制指标体系。美国州和地方债政府对债券的发行规模进行了限制。如表5所示，以佛罗里达州的盖恩斯维尔市为例，在其 2011—2012年的预算报告附录中公开了2009年四项债务规模控制指标与实际值。而加州债务规模控制指标主要是债务总量占居民收入的百分比和人均债务，其衡量标准主要是与全美平均水平的比较。比如，根据穆迪公司2014年州债务中位数报告，加利福尼亚州的未偿债总额占个人收入的53%，远高于全国的平均水平32%。2014年加州的人均债务是2465美元，远远高于由穆迪公司提供的全国平均水平的数据1436美元。

2、设立偿债基金。在地方政府的预算中，一般都设有偿债基金（Debt Service Funds），用来核算债务的本金、利息和资金来源与使用情况。如表6所示，佛罗里达州盖恩斯维尔市养老责任债子基金还本付息预算安排情况。可见其还本付息支出在同一预算科目安排。州政府也有专项基金核算债务收支，如加利福尼亚州成立交通基金（Transportation Fund），用来核算偿付交通建设项目的一般债券。大多数州都设有雨天基金 （Rainy Day Fund）用于平衡预算收支缺口，其资金也用于偿还部分政府债务。

表6 养老金责任债券—2003 b系列—基金227

（四）预算文件披露债券余额的规模与结构信息

在州和地方政府的预算文件体系中，需要披露已发行债券的种类、规模与结构信息等内容。如表7所示，在加利福尼亚州预算中的五年基础设施计划中，详细披露了2014年一般责任债券余额的规模与结构。可以发现该州的政府债券主要是一般基金债券。又如表8所示，在佛罗里达州的阿拉楚瓦县预算文件中⑤，公开了4年地方未偿还债务的规模和结构，也反映了债务余额与结构的变化趋势。在图1的佛罗里达州的政策与预算建议中，披露了1972年以来历年的债务余额规模，反映了其债务余额规模风险处于控制与下降的趋势中。

表7 2014年加利福尼亚州一般责任债务余额的规模和结构 单位：千美元

表8 佛罗里达州阿拉楚瓦县债务余额的规模和结构单位：美元

图1 佛罗里达州历年债务余额（单位：10亿美元）

三、美国州与地方议会监督市政债的经验

美国州与地方政府债务预算的制度与表现形式有很大的差异，这种差异一方面反映了各州与各县市在预算管理方面的自主性，另一方面也反映各州与地方议会在预算方面关注的重点有所不同。即便如此，在其预算文件体系中，披露的债务信息和管理方法与美国地方治理机制、债务管理政策法治化等制度分不开。

（一）地方治理机制中的发债表决程序保障了债务项目的公平与效率

在美国地方公共治理机制中，对重大公共事务决策进行公投表决程序是公众参与公共治理的重要表现形式。1912年至2003年期间，加利福尼亚州共有288个“全州计划”进行了投票，通过率是34%，在通过的计划中，有 50%涉及税收和支出（John G.Matsusaka，2005）。公众对公债用途公投表决可以有效防范政府滥用举债权，保障债务项目的社会效益。佛罗里达州州长里克·斯科特在其2015—2016财年的预算建议中，主张债务是子孙后代的税收负担，因此发行债券只能用于既有利于当前又利于未来几代人的项目。在资本改善计划中，只有列入到计划中的资本项目才能通过发债进行融资，这些项目一般都是基础设施建设与维护，项目的受益期比较长，采用债务资金建设一定程度上体现了纳税人之间的代际公平。

在地方治理机制中，虽然政府与议会分别具有执行预算与预算监督的权力。由于一般责任债券偿还资金来源是税收，构成纳税人的直接负担。佛罗里达州宪法中第7章“财政与税收”中规定，“州政府一般责任债券所借资金只能用于资本性支出，并由选举人投票批准。而没有通过选民投票的收入债券偿还资金来源不能是税收。有征税权的地方政府可以发行期限超过1年的债券，但只能用于资本性支出，并且由法律授权和地方有纳税义务的选民决定发行与否。”美国部分州及地方政府预算文件中详细罗列各项公债投票表决情况，这使公债预算安排能够符合社会需求，有利于提高债务预算资金社会效益。从议会监督角度看，这使议会监督市政债务预算具有民意基础，对市政债务的使用效率形成硬约束。

（二）法治化的债务预算管理政策有利于控制债务偿还风险

经历19世纪40年代州政府的债务危机后，美国几乎所有州和地方政府都要求遵循平衡预算规则 （章江益，2009）。具体来看，为防范地方债风险，反映政府合理的承债能力，首先，美国州及地方议会立法约束地方债的规模控制指标及债券品种。比如，佛罗里达州宪法中有239次用到债务的词语，在第七章“财政与税务”中，分六节具体明确规范了各种类型的政府公债，如州政府债券、收入债券、地方政府债券、治理污染债券、助学贷款债券、住房债券、交通运输与桥梁债券等。在第十二章“清单”的第九节又对前述内容的实施作了详细注释说明。其次，《1985年平衡预算和赤字紧急控制法案》对地方政府的财政支出和债务有严格的管理政策，制定了一系列稳定财政收支平衡的机制。目前至少16个州需要选举人投票同意一般债务，长期债务一般需要立法批准具体情况（NCSL，2010）。最后，美国《信息公开法》规定，属于政府应该公开的信息，必须在一年以内通过网络的方式向社会公开，行政机关无须主动公开的信息，任何人都有权请求政府主动公开（田洪俊，2010）。美国州和地方政府的预算报告及相关预算文件详细地披露了政府债务信息，既包括存量信息也包括债务政策信息。这些预算文件大多数在互联网上可以方便地查询到。而这些信息的公开都是遵循法律要求的结果。

从议会监督的角度看，通过债务政策法治化，控制了政府合法的承债能力和合理的举债空间，这使议会对预算中债务规模、债资投向与债券品种的监督具有法律依据，使议会可以很方便地对照债务政策，监督政府的债务预算活动，控制地方债务偿还风险。

四、对中国地方人大监督公债的启示

美国经验表明，在地方公共治理机制中，议会作为民意机关与立法机关拥有重要的地位与权力，公债预算作为政府预算的重要组成部分受到议会的全过程监督。而自我国全国人大审批地方债限额与省市人大批准地方债发行计划以来，地方债纳入预算接受人大监督已经成为地方人大监督地方债的重要方式，这也是完善地方治理机制中加强地方人大职能的一个重要方面。当前我国地方预算制度中有关地方债内容的安排还不完善，这不利于地方人大监督地方债务，而美国经验为我国进行这方面的改革提供了许多有益的启示。

（一）人大审批债务预算要有反映社会舆情机制，以提高债务项目的社会满意度

在我国，由于每年的债务限额都是年初预算编制完成后，再由人大审批通过的，年初的政府预算只包括部分新发债券资金收支安排，完整的债务预算安排只在预算调整中反映。因此，地方人大很难通过年初预算全面了解全省地方债务预算情况，也没有通过预算监督对具体个别发债决策进行表决的程序安排。这样的治理机制安排使得政府预算难以充分反映社会舆情，会影响债务项目的社会效益。

因此，学习美国经验，有必要改革地方人大机构的地方债务预算审批机制。首先，针对重大举债项目，地方人大还需要举行听证，邀请利益相关方充分表达意见，使地方人大机构成为债务项目利益相关方的交流与沟通平台，通过这个平台达成各方共识，监督债务负担预算的代际公平；其次，地方人大应对政府重大债务项目进行表决，而不是当前的一次性批准全年债券发行与债务资金使用计划。这样既表明地方人大对政府举债行为具有决定性作用，又使地方人大对地方债务预算实现实质性监督，保障债务项目的社会效益。最后，人大审批政府债务的结论纳入预算文件中，以表明政府的举债行为反映了社会舆情，反映了政府执行债务预算时肩负的公共信托责任，有利于提高政府债务项目的社会满意度。

（二）债务预算管理政策法治化，以监督政府的债务偿还责任风险

在我国，省级政府出台相应的债务计划管理办法与债务风险预警办法等。债务政策控制指标主要是债务率与综合债务率，其关键是可偿债财力的计算，而可偿债财力的计算非常复杂，非财政部门专业人士难以计算。这不利于社会对政府承债能力的准确判断，不利于市场对政府举债空间的合理预期，也不利于地方人大监督地方债规模与结构的合理性，此外，我国地方政府主要通过借新还旧方式安排还本预算支出，造成地方债务的权责分离现象。

因此，应学习美国经验，以立法的方式明确债务预算管理政策。首先，以立法方式要求预算公开地方债务余额规模与结构，方便地方人大监督地方债务是否存在规模风险；其次，立法建立简单易行的地方债控制指标，直指政府承债能力与举债空间，以预算可用财力为基础，建立偿债率、利息负担率为主的债务规模控制指标体系，以有利于地方人大监督地方政府偿还风险；最后，除了在有关法律中明确省级预算平衡基金要覆盖债务偿还风险，在县市级的地方预算中要建立偿债基金，统一安排还本付息支出，方便地方人大监督地方政府分摊年度债务负担的行为，防范地方政府债务的权责分离现象。■

注释：

①数据来自国家财政部网站：http://yss.mof.gov.cn/zhuantilanmu/dfzgl/sjtj/201907/t20190718_3302838.html。

②美国政府机构债务是指联邦机构 （如联邦住房贷款银行和吉利美）和政府支持的企业 （如房利美和房地美）所发债券的未偿总额。

③从1972年到2014共有126个债券发行项目，其中投票通过的项目99个，没有通过的27个。

④各部门具体项目多少不一，比如公共工程有29个项目，而社区复兴机构只有一个DEPOT公园项目，为缩小表格的篇幅，这里只列各部门各年的金额汇总数。

⑤各大类型的债券可细分各项目债券。