从关注国有资产家底转向侧重国有资本价值——国有资产管理情况报告的进一步完善

●文宗瑜

文宗瑜，研究员，博士学位，博士生导师，国务院政府特殊津贴专家，著名经济学家；兼任全国九省市经济顾问，先后担任八家上市公司的独立董事及多家集团公司的财务顾问。博士毕业后长期在原国家国有资产管理局、中华人民共和国财政部工作，主要从事政策研究与管理咨询工作，现任中国财政科学研究院（原名财政部财政科学研究所）公共资产研究中心主任。长期潜心于经济理论与经济政策具体运用的研究，对改革开放以来中国应用经济学体系建立有较大影响，是宏观经济政策、资本市场、国资管理、国有资本经营预算、资本运营及并购重组、企业产权制度与土地产权制度、公司治理、集团财务风险控制等领域的专家。到目前为止，已出版著作12部，在《经济研究》《中国工业经济》《光明日报》《人民日报》等报刊杂志发表文章600余篇，出版与发表的研究成果近600万字。并参加了一系列重大法律法规、条例的讨论起草工作，所撰写的大量内部报告，对某些政策的制定产生了重大影响，在国内经济学界与企业界享有较高的声誉。

政府编制并提交国有资产管理情况报告，是人大有效履行国有资产监督职能的重要条件。可以说，国有资产管理情况报告编制的水平及质量会在一定程度上影响人大国有资产监督职能的履行，国有资产管理情况报告编制的水平越高及质量越高，人大国有资产监督职能会履行得越好。从已经公开的各级次及不同地区政府国有资产管理情况报告看，除了差异化的国有资产现状及管理水平难以在格式化报告中反映外，格式化报告的“报账”色彩特征明显。四大类国有资产的“报账”是为了向全国人民交出国有资产“明白账”“放心账”；以数额计量与现状登记方式报账，或许主要是为了摸清国有资产家底。从国有资产管理情况报告所反映的国有资产数额看，国有资产家底很厚，但是，如果从绩效评价的角度看，国有资产效率比较低。通过“报账”基本摸清国有资产家底后，国有资产管理情况报告编制还应继续改进；国有资产管理情况报告编制水平及质量不断提高，要求从关注国有资产家底转向侧重国有资本价值。国有资产家底与国有资本价值存在着质与价的区别，质的区别在于效率不同，价的区别在于国有资产家底数额大而价值小、国有资本价值会产生更高的溢价。要使很厚的国有资产家底发挥更大经济社会效应，必须继续提高国有资产资本化率，把国有资产家底的一部分转化为国有资本价值。国家所有形态是按照马克思的生产资料公有制主张而建立的，但是，作为国家所有形态产权的国有资产远远大于马克思所讲的生产资料公有制范畴。马克思是基于更高的经济效率及更高生产力水平的发展而主张生产资料公有制。从国有资产管理情况报告中的国有资产现状看，经营性国有资产（三类企业国有资产）与生产资料公有制逻辑更接近。因此，政府编制国有资产管理情况报告及人大履行国有资产监督职能，应该把经营性国有资产 （三类企业国有资产）当作重点，强化经营性国有资产（三类企业国有资产）的国有资本价值管理，促进经营性国有资产（三类企业国有资产）的国有资本价值增长。

一、差异化的国有资产现状及管理水平难以在格式化报告中反映出来

与国家统一所有及中央政府和各级地方政府分别代表国家行使产权的国有资产管理体制相对应，中央本级与地方级次及不同地区国有资产现状差别巨大，中央本级与地方级次及不同地区国有资产管理水平高低悬殊。从国有资产管理情况报告编制看，地方级次政府基本是参照甚至是照搬中央政府的国有资产管理情况报告文本。在某种意义上，中央本级与地方级次及不同地区格式化的国有资产管理报告文本，难以真实反映各级次各地差异化的国有资产管理现状及管理水平。

（一）中央本级与地方级次及不同地区差别巨大的国有资产现状

中央本级与地方级次国有资产现状存在着巨大差别。一是国有资产规模差别巨大。中央本级的国有资产规模较大，按照国有资产管理情况报告编制政策要求划分四大类国有资产的种类齐全；而地方级次的国有资产规模较小，尤其到了地市或区县级次规模更小，按照国有资产管理情况报告编制政策要求划分四大类国有资产的种类不全。二是国有资产类别边界及产权清晰度差别较大。中央本级四大类国有资产的边界相对清晰，尤其是国有资产资本化率比较到高的第一类企业国有资产（不含金融企业）与第二类金融企业国有资产产权边界清晰，而且产权清晰度也高；地方级次四大类国有资产的边界相对模糊，最难分清边界的是第一类企业国有资产（不含金融企业）与第二类金融企业国有资产，地方金融国有企业大多都是由地方产业类国有企业出资设立，多家地方产业类国有企业共同出资设立一家地方国有金融企业，除此以外，一家地方产业类国有企业的一级子公司、二级子公司、三级子公司等分别出资控参股多家地方金融国有企业的现象也很普遍，地方国有金融企业的国有资产清晰度较低。三是占用使用国有资产的集中度差别很大。国有企业是国有资产的主要载体，中央本级央企对于国有资产的占用使用集中度相当高，一家央企占用使用的国有资产往往是数千亿甚至可达万亿；地方级次地方国有企业对于国有资产的占用使用集中度比较低，在地市或区县级次，一家地方国有企业占用使用的国有资产可能只有几百万甚至几十万。四是政府及国有企业投资形成国有资产的领域也存在差别。中央政府及央企投资新形成国有资产除了资源能源航天海洋军工等领域，也在产业领域分布；地方政府及地方国有企业投资新形成国有资产主要集中在城市基础设施领域。

地方级次的不同地区国有资产现状也存在很大差别。一是地方级次不同地区国有资产质量存在差别，东南沿海东部地区国有资产质量相对更高，产生的国有资本收益也大，中部内陆地区及东北西部边远地区国有资产质量相对更低，产生的国有资本收益较小；二是地方级次不同地区国有资产种类差异较大，东南沿海东部地区企业国有资产、金融企业国有资产数额较大且资本化率更高，中部内陆地区及东北西部边远地区除了行政事业性国有资产、国有自然资源资产以外，以企业为载体的经营性国有资产不仅数额不大效益不好，而且基本全部划入政府融资平台用作融资抵押，国有资产流动性很差。

（二）中央本级与地方级次及不同地区高低悬殊的国有资产管理水平

整体而言，中央本级的国有资产管理水平高，地方级次的国有资产管理水平低，到了区县级次国有资产管理水平更低。中央本级与地方级次国有资产管理水平的差别体现在几个方面。一是国有资产管理制度的完善程度不同。中央本级国有资产管理制度起步早，管理人才较多且专业化程度更高，从国家国有资产管理局撤销到职能并入财政部再到设立国务院国资委，虽然机构几经调整，但国有资产管理制度仍在不断完善；地方级次的国有资产管理制度起步稍晚，受各种因素的影响，专业化管理进程一直较慢，国有资产管理制度继续完善的空间仍然很大。二是国有资产资本化率及国有资本收益增长的高低不同，中央本级的企业占用使用国有资产的资本化进程快，国有资产资本化率比较高，国有资本收益持续增长；地方级次的企业占用使用国有资产资本化进程慢，国有资产资本化率比较低，国有资本产生的收益较小。

地方级次的国有资产管理水平高低不同及发挥作用也存在差别。具体而言，一是不同地区国有资产管理水平差别较大，东南沿海东部地区国有资产管理水平相对更高，中部内陆地区及东北西部边远地区国有资产管理水平相对更低。二是东南沿海东部地区国有资产资本化率高及国有资本收益稳定，对地方经济发展及地方政府收入增长的拉动作用明显，中部内陆地区及东北西部边远地区国有经济比重高，经济社会发展对国有经济的依赖性较大，国有资产对地方经济社会发展具有支撑作用。

（三）格式化国有资产管理情况报告大多是侧重于反映国有资产家底

各级政府向各级人大常委会提交国有资产管理情况报告要制度化。截止到2018年底，中央政府已经率先编制并向全国人大常委会提交了国有资产管理情况报告，部分省直辖市级次少数地市级次政府也在中央政府之后，完成了向本级人大常委会提交国有资产管理情况报告的工作，对应的各级人大常委会也完成了审议。从各政府级次公开的国有资产管理情况报告看，基本都是格式化的文本，地方级次政府参照甚至是照搬中央政府的国有资产管理情况报告文本。为了能让各级人大常委会了解国有资产的家底，各级次政府编制的国有资产管理情况综合报告，都是按企业国有资产、金融企业国有资产、行政事业性国有资产、国有自然资源资产的四大类分类进行“报账”，其中企业国有资产、金融企业国有资产、行政事业性国有资产的一部分采用数额计量，行政事业性国有资产的其余部分、国有自然资源资产实行现状登记的方式。可以说，如果不考虑数据偏差或现状登记的遗漏等，国有资产管理情况报告通过“报账”，使人大常委会大致了解了国有资产的家底。

格式化国有资产管理情况报告主要侧重于反映国有资产家底，难以完全反应国有资产管理、国有资本运营、国有资本价值增长等的现状，也难以真实反映国有资产数额与国有资本价值的波动或变化。地方级次政府的国有资产管理情况报告，格式或内容照搬中央政府的国有资产管理情况报告，会使其国有资产管理情况报告程度不同甚至严重背离当地的国有资产管理与国有资本运营现状。在某种意义上，地方国有资产管理存在的问题更多更严重，国有资产闲置甚至流失的现象也普遍存在，区县级次地方国有资产资本化率几乎是零。地方级次政府的国有资产管理情况报告应该从其国有资产的现状着手，除了要重视数据的真实性，更应着重对国有资产管理存在的问题进行具体分析，让本级人大常委会更加重视国有资产管理的监督，通过本级人大常委会的监督，促进国有资产管理水平的不断提高。

二、通过国有资产管理情况报告而强化人大监督与促进国资管理水平不断提高

建立各级政府向人大常委会提交国有资产管理情况报告的制度，不单纯是政府向人大进行国有资产的“报账”，人大要依托国有资产管理情况报告强化国有资产监督，通过监督发现问题，督促政府解决国有资产管理中的问题，必要时人大甚至还要在推动国有资产管理改革上发挥重大作用。在某种意义上，国有资产管理存在很多问题的根源在于机制和体制，如果能够推动国有资产管理的机制和体制改革，更有利于促进国有资产管理水平的不断提高。因此，人大除了履行国有资产管理的监督职能，还应该在如何促进政府国有资产管理水平提高上发力。

（一）人大履行国有资产监督职能有利于完善国家治理体系

国有资产归国家所有，国务院作为国家的代表或象征，行使国有资产所有权的国家权力，包括中央政府与地方政府在内的各级政府，分别代表国家行使国有资产产权，从事国有资产的经营与管理。各级政府为了促进国有资产经营水平与管理水平的提高，也在不断加强对国有资产经营与管理的行政监督，在政府体系内不断完善国有资产经营与管理的监督机制；但是，各级政府对国有资产经营与管理的监督，仍是行政监督。从国家治理体系完善的要求看，国有资产经营与管理及监督，要形成制衡机制，应在行政监督之外强化人大的监督。在某种意义上，各级政府向人大常委会提交国有资产管理情况报告，可以为人大履行国有资产管理的监督职能创造条件，更有利于完善国家治理体系，是推进国家治理能力现代化的重要举措。

建立国有资产管理情况报告制度，全国人大常委会及各级人大常委会定期听取和审议国有资产管理情况报告，是为了加强人大对国有资产经营与管理的监督，推动人大充分履行对国有资产经营与管理的监督职能。人大监督是在各级政府行政体系外的监督，既监督国有资产的运营，也监督国有资产的管理，还监督政府在国有资产经营与管理上的不到位不作为等，是全面监督。人大履行国有资产经营与管理的监督职能，有利于实现国有资产经营与管理及监督之间的权力制衡，使国有资产经营与管理得到更有效更全面的监督。

（二）人大国有资产监督职能履行要围绕促进国有资产管理水平提高而发力

建立国有资产管理情况报告制度有利于加强人大的国有资产监督职能，使各级人大常委会对国有资产管理的监督常态化。人大履行国有资产监督职能，不单纯只是听取国有资产管理情况的报告，还会辅助于专题调研、专题询问或质询、特定问题专项调查等手段，坚持问题导向，提出解决问题的要求，甚至就问题的解决提出建议，要求政府落实并定期向人大常委会进行反馈。可以说，人大履行国有资产监督职能，能够督促各级政府把国有资产管理存在问题如何解决落到实处，推动各级政府加大国有企业改革与国有资产管理改革的力度，促进国有资产管理水平的不断提高。

国有资产管理情况报告制度的建立，为人大履行国有资产监督职能创造了条件。在某种意义上，国有资产管理情况报告编制的水平及报告质量会一定程度上影响人大国有资产监督职能的履行，国有资产管理情况报告编制的水平越高及质量越高，人大国有资产监督职能会履行得越好。因此，各级政府要不断提高国有资产管理情况报告编制的水平及质量，逐渐从国有资产“报账”而让人大了解国有资产的家底转到侧重国有资本价值，通过人大的监督推动国有资产管理进行深层次的改革，使国有资产管理从“管理国有企业”转向“管理国有资本”，全面提高国有资产管理水平，做强做优做大国有资本，实现国有资本价值的持续增长。

三、国有资产家底与国有资本价值存在质与价的区别

国有资产管理情况报告以数额计量与现状登记进行国有资产的报账，主要是为了摸清国有资产家底。从国有资产管理情况报告所反映的国有资产数额看，国有资产家底很厚，但是，如果从绩效评价的角度看，国有资产效率比较低。提高国有资产管理和使用的效率，要求国有资产管理情况报告必须侧重国有资本价值。国有资产家底与国有资本价值存在着质和价的区别，质的区别在于效率不同，价的区别在于国有资产家底数额大而价值小、国有资本价值会产生更高的溢价。国有资产管理情况报告从关注国有资产家底转向侧重国有资本价值，可以推动国有资本运营力度的不断加大及专业化水平的不断提升，提高国有资产资本化率，把国有资产家底的一部分转化为国有资本价值。

（一）国有资产分类及难以准确计量计价的家底

国有资产管理情况报告编制中把国有资产分为四类，分别采用数额计量与现状登记的方式反映国有资产家底。其中的企业（包括金融企业）国有资产与部分行政事业性国有资产虽然进行了数额计量，但不是完全意义上的价值计量。以数额计量与现状登记的方式反映的国有资产家底，与国有资本价值既存在着质的区别，也存在着价的区别。国有资产管理从“管理国有企业”转向“管理国有资本”，应该更强调国有资本价值以更准确地反映家底。

1、四类国有资产的家底难以准确计量计价。国有资产管理情况报告是通过国有资产的分类反映国有资产的家底。在国有资产管理情况报告中，对企业国有资产、金融企业国有资产、行政事业性国有资产、国有自然资源等四类国有资产采取数额计量与现状登记的方式进行“报账”；从中可以看到企业国有资产、金融企业国有资产、部分行政事业性国有资产的数额，还可以看到文物资产、国有自然资源的现状登记。就国有资产管理情况报告中可以计量的国有资产数额而言，基本使用的是统计及数额合并口径，是账面价值的数额计量，不是完全意义上的会计计量；账面价值的数额计量无法反映国有资产的质量，也无法反映国有资产管理的水平。除此以外，现状登记的国有资产目前没有采用数额计量，将来能否在国有资产管理情况报告中进行数额计量，也存在相当大的不确定性。即使剔除现状登记的国有资产，相当大的部分国有资产已经进行了数额计量，但也不是准确计量，也无法计算其市场价值。

2、国有资产家底反映出较强的所有制色彩。国有资产从所有制性质看属于公有制，国家所有是公有制的重要实现形式之一。从公有制的理论看，马克思主义主张及强调的公有制是指生产资料公有制。从国有资产管理情况报告中的国有资产分类来看，以国家所有形态实现公有制的国有资产，远远大于生产资料公有制的范畴，无论是行政事业性国有资产的大部分，还是国有自然资源的大部分，很难归类为生产资料公有制。在某种意义上，国有资产管理情况报告中的国有资产家底反映出很强的所有制色彩。这种很强的所有制色彩，除了表现为国有资产的种类多，还表现为类似或接近生产资料公有制的企业国有资产数额十分巨大。具体分析国有资产管理情况报告中的企业国有资产大致可以分为三类：第一类为产业企业国有资产即国有资产管理情况报告中的企业国有资产 （不含金融企业）；第二类为金融企业国有资产即国有资产管理情况报告中的金融企业国有资产；第三类为行政事业企业国有资产即党政机关事业单位出资设立国有企业所占用使用的国有资产，第三类行政事业企业国有资产在国有资产管理情况报告中没单列，是把其包含在行政事业性国有资产总额中。从国有资产管理情况报告中可以看到，截止到2017年年底，第一类企业国有资产（国有资本及权益总额）为50.3万亿、第二类金融企业国有资产为16.2万亿，除此以外，抽样及估算测算行政事业企业国有资产约为4.27万亿，三类企业国有资产合计约为70.7万亿。2018年的国有资产管理情况报告中所反映的国有资产家底是截止到2017年年底的数额计量和现状登记。2017年中国的GDP总量为82.7万亿，2017年的企业国有资产总额为70.7万亿，企业国有资产额与GDP额比值约为85.49%，这说明国有经济的比重及国有经济对GDP贡献的占比仍过大，国民经济具有较强的所有制色彩。

（二）国有资本价值计量计价交易及可变现

国有资本是国有资产的价值形态，国有资本实行价值计量计价，其价值实行市场化定价。国有资本体现出可计量计价、可交易、可随时变现的属性，国有资本价值具有更好的交易性及可随时变现性。要使很厚的国有资产家底发挥更大经济社会效应，必须继续提高国有资产资本化率，把国有资产家底的一部分转化为国有资本价值。

1、不断提高国有资产资本化率及国有资本价值。国有资本是国有资产的价值形态，国有资产依托货币化金融化证券化转化为国有资本。国有资产资本化率是指国有资产转化为国有资本的比率。国有企业是占用使用国有资产的主要载体，国有资产资本化率越高，国有资产管理从“管理国有企业”转向“管理国有资本”的进程越快。随着国有企业上市尤其是国有企业的整体上市，国有资产资本化率不断提高。相对国有资产非流动性弱及数额计量，国有资本具有更高的流动性，可以进行价值计量，其价值实行市场化定价。在某种意义上，国有资本体现出可计量计价、可交易、可随时变现的属性。从国有资本的属性看，只有不断提高国有资产资本化率，把更多的国有资产转化为国有资本，才能不断提高国有资产管理水平。国有资本资产化率越高，国有资产总额中可计量计价、可交易、可随时变现的国有资本占比越高，国有资本价值越大。

国有资产管理情况报告的大多数国有资产是用数额计量，从长远看，应逐渐转向并侧重国有资本价值计量计价。与国有资产的数额计量相比，国有资本价值计量计价是一种会计化的计量、市场化的计价，更加准确公允。国有资产管理情况报告实行国有资本价值计量计价，人大监督会更关注国有资本价值的变化，会督促政府提高国有资本运营效率，实现国有资本价值持续增长。国有资产管理情况报告能否尽快实行国有资本价值计量计价，要取决于国有资产资本化率的不断提高，只有国有资产资本化率提高到一定程度，才能实行国有资本价值计量计价。当然，国有资产管理情况报告也可以尝试只对三类企业国有资产进行国有资本价值计量计价。

2、国有资本价值具有更好的交易性及可随时变现性。从国有资产管理情况报告可以看出四类国有资产的数额相当大，企业国有资产（包括产业企业、金融企业、行政事业企业、国有资产）也高达约70.7万亿①。居高不下的国有资产数额形成，除了经营积累，还有另一个很大的影响因素就是国有资产交易性差且难以变现。与国有资产交易性差且难以变现相比，国有资本价值具有更好的交易性及可随时变现性，在国有资本的具体运营中，主要是表现为国有股权的减持增持。依托国有资本运营实行国有股权的减持增持，除了可以实现国有资本的价值增值甚至大幅增值，还可以实现国家产业政策调整所要求的国有资本有退有进。国有资本价值的交易及变现要依托资本市场并通过资本运营而完成。当下虽然国有资产规模总量巨大，但是大量国有资产沉淀在经营效益低下的项目或产能过剩领域，国有资产保值增值率十分低。在某种意义上，国有资产家底很厚而效率低下。国有资产家底要发挥更大的经济社会效应，必须提高效率。因此，应加大国有资本运营的力度及专业化水平，提高国有资产资本化率，把国有资产家底的一部分转化为国有资本价值。

四、着眼生产资料公有制逻辑而强化国有资本价值管理与促进国有资本价值增长

国有资产是国家所有形态的产权，国家所有形态是按照马克思的生产资料公有制主张而建立的。以国家所有形态实现公有制的国有资产在当下不再仅仅局限于生产资料领域，已经扩大到其他领域，中国国家所有及国有资产远远大于马克思所讲的生产资料公有制范畴。无论国有资产范围如何扩大，应该把经营性国有资产（三类企业国有资产）当作重点，加快其资本化进程，强化国有资本价值管理与促进国有资本价值增长。

（一）马克思依据生产资料归属主体不同而划分公有制与私有制

马克思主义主张按生产资料归属主体不同，进行公有制与私有制的划分。所谓公有制就是指生产资料归全民共同占有的所有制形式；所谓私有制则是指生产资料归私人占有的所有制形式。马克思主义关于生产资料公有制的主张，在中国的社会主义建设及改革开放的实践中，采用了国家所有和集体所有两种具体实现形式，受政策导向的影响，国家所有占有更高的比重及经济社会政治地位。在某种意义上，公有制在中国最主要最重要的实现形式是国家所有。国家所有形态的生产资料主要由国有企业占用使用，国有企业是国有资产占用使用的主要载体。当然，从中国的现实看，还有其他的各种载体占用使用国有资产，以国家所有形态实现公有制的国有资产不再仅仅局限于生产资料领域，而且扩大到了行政事业服务、自然资源等领域。可以说，中国以国家所有形态实现公有制的国有资产，远远大于马克思所讲的生产资料范畴。

（二）生产资料公有制逻辑要求重视经营性国有资产（三类企业国有资产）的资本化

从国有资产管理情况报告的国有资产分类看，企业国有资产（包括产业企业国有资产、金融企业国有资产、行政事业企业国有资产）与生产资料公有制的逻辑更近；这些企业国有资产被国有企业占用使用，国有企业占用使用国有资产主要是从事产业经营及为产业经营提供服务的经营，国有企业占用使用的国有资产带有很强的经营性色彩，可称之为经营性国有资产（三类企业国有资产）。马克思强调生产资料公有制，更多的是从经济效率的角度进行论证分析，生产资料公有制会产生更高的经济效率，会大大提升产业水平及服务质量，促进生产力的发展。经营性国有资产（三类企业国有资产）与生产资料公有制逻辑更接近，意味着经营性国有资产（三类企业国有资产）应该把提高效率作为重中之重。因此，政府编制国有资产管理情况报告及人大履行国有资产监督职能，应把经营性国有资产（三类企业国有资产）当作重点，推动经营性国有资产（三类企业国有资产）资本化进程加快，不断提高国有资产资本化率，把国有资产家底的一部分转化为国有资本价值，从而大幅度提高国有资产家底的效率。

（三）经营性国有资产（三类企业国有资产）管理必须落到国有资本价值管理与国有资本价值增长上

国有资产家底与国有资本价值既有质的区别，也有价的区别。经营性国有资产（三类企业国有资产）在国有资产家底中占有较大的比重，提高国有资产家底的效率，必须从经营性国有资产（三类企业国有资产）着手并发力。具体而言，经营性国有资产（三类企业国有资产）要从原来的重视规模增长转到国有资本价值管理与国有资本价值增长。就经营性国有资产（三类企业国有资产）的产业企业国有资产、金融企业国有资产、行政事业企业国有资产而言，金融企业国有资产资本化率相对更高，产业企业国有资产资本化率相对次高，行政事业企业国有资产资本化率最低，三类企业国有资产在继续提高国有资产资本化率的同时，还要不断探索国有资本价值管理与国有资本价值增长的路径及方法。与此相适应，国有资产管理情况报告的编制要尝试从三类企业国有资产的数额计量转到国有资本价值计量。■

注释：

①指截止到2017年年底的四类国有资产数额及企业国有资产数额。《国务院关于2017年度国有资产管理情况的综合报告》（2018年10月）是报告截止到2017年年底的国有资产管理情况。