我国减税降费的财政风险及实施路径研究

●蔡 昌 朱凯达

一、减税降费的含义

减税降费，顾名思义有两方面含义，一是减税，二是降费。对减税而言，最直观的是减少企业以及个人需要缴纳的税收，这是减税降费的直观含义，在深层次上，减税不仅降低市场主体的税收负担，还能提高政府的税收效率，降低税收成本；降费的直观表现是整治政府不必要的行政收费、违规收费、乱收费现象，其目的在于减少纳税人负担。从更高的层次分析，政府通过减税降费来倒逼财政体制改革，促进经济结构优化。“减税降费”被评为2018年度热词，在2019年两会中成为主要讨论的内容。毫无疑问，减税降费是今后一段时间内我国政府的重点工作之一。减税降费对我国现阶段而言，是助力改革开放前进的重要举措：一是减税降费有减轻税收负担和降低非税收入的双项功能，无论哪一项都要求市场主体和政府部门进行一场与时俱进的改革，是一场全社会共同参与的改革热潮；二是减税降费对于政府的要求之一就是要减少不必要的行政收费，简政放权，这将促使我国财政体制进入更加开放和包容的状态。

图1 我国GDP总量及增速比较

二、减税降费的目的与效果

（一）减税降费的目的

宏观层面，减税降费的目的主要有两个方面：一方面是针对市场，另一方面是着眼于体制。对于市场，我国步入经济新常态，亟待改变市场发展模式，自2011年起，经济增长率持续降低，如图1所示。中央提出供给侧改革战略部署，其中之一即为降成本，即保持新常态下的经济稳步增长，需要大力减税降费；对于财税体制，需要通过减税降费来优化税收结构，加快建立完善的税收制度，推动我国税收现代化建设。

在经济学层面，税率过高不一定带来期望的税收收入，这是拉弗曲线的基本内涵。因此，在特殊时期采取特殊的税率政策来刺激经济发展，是政府有效运用宏观政策调控经济的重要工具。由拉弗曲线可知，对应高税负的税收收入，一定存在一个相应的低税负税率。在减税降费时期，政府的目标就是要找到这个低税负的税率，在保证我国财政收支平衡的前提下，大力减轻企业税负，同时促进我国税制结构调整。

（二）减税降费的效果分析

2019年以来，我国实施了一系列小微企业普惠性税收减免措施，涉及增值税、企业所得税和地方“六税两费”，覆盖了小微企业缴纳的主要税种。据统计，2019年一季度，小微企业普惠性政策新增减税576亿元，其中提高增值税小规模纳税人起征点新增减税149亿元，放宽小型微利企业标准和加大企业所得税优惠力度新增减税287亿元，地方“六税两费”减征政策新增减税140亿元①。2019年新一轮减税效果显著，最新社保费降低费率政策也在2019年5月1日后开始实施，估计全年下来减税降费效果及对经济的积极作用会非常明显。

图2 各类税收收入总量及增速

从宏观角度分析，如图2所示，2008-2018年期间，我国税收收入总量呈现递增趋势，但增速却在2017年到2018年明显放缓，由此可知我国自2016年开始实施减税降费政策的效果初显。从增值税增速和非税收入增速来看，均在2017年到2018年之间有所下降，这说明我国增值税减税降费政策已经使企业受益，政府规费也在部门改革中肃整规范，有效降低了企业的行政费用负担。

2019年减税降费成效主要有三部分构成：2019年新实施的减税降费政策、2018年中期到2019年第一季度出台的政策、2018年度到期2019年度延续的优惠政策。2019年《政府工作报告》指出，2019年减税规模将达2万亿元，这将更为有效地降低企业的税费负担。

从增速角度分析，增值税增速、个人所得税增速、其他税费收入增速与上年同期相比均有较大回落，虽然各项收入总量呈增加趋势（我国经济稳步发展，GDP增加，税收自然上升），但增速却显示出政府减税降费政策的实施效果，即我国正在为企业让利，扶持重点企业发展以及普惠式减少企业负担，其力度之大，范围之广，前所未有。

三、减税降费的财政风险分析

减税降费政策虽存在诸多益处，但其本身亦拥有相关弊端，根本矛盾在于政府收支不平衡。减税降费势必减少政府财政收入，在支出一定时收入减少，势必不利于政府管理职能的发挥，引发一系列连锁反应。

分税制下，地方政府本身存在地方事权责任与收入不相符的痼疾，近年来土地出让金收入逐年下行，地方政府收入缺口逐年扩大，加大减税降费力度势必会激化政府财政收支冲突，中央政府收支变化产生的支出变化和地方政府收支变化产生的矛盾不尽相同。

（一）中央政府财政收支矛盾

中央政府财政收支矛盾主要在于总体税收收入增速下降，而不是整体税收收入下降，因此中央政府收支矛盾的主要关键点在预算开支的增速减少、地方政府转移支付的增加、是否提高国企上缴利润比例等，2019年《政府工作报告》也明确指出，中央对待减税降费带来的财政收支矛盾从进一步压缩“三公”经费来实现。但单纯降低“三公”经费明显不足以缓解中央财政收支矛盾。

（二）地方政府财政收支矛盾

地方政府财政收支矛盾主要在于地方政府收入与事权不匹配的地方税制体系，地方收支矛盾关键点在于地方政府常年财政收入不足，事权责任过大，以前通过赚取土地出让金维持地方财政的时代也不复存在，地方行政收费在政府管理改革的潮流中也逐渐降低比重，地方政府的财政收支矛盾由来已久，并非由减税降费造成，减税降费是使其矛盾达到峰值的一个政策冲击。如图3所示，地方财政收入与地方支出差距逐年扩大，这意味着这一缺口要由中央政府的转移支付来完成，这是由分税制的弊端造成的，因此解决地方财政收支矛盾的核心在于完善我国分税制，健全地方税体系，方能根治地方财政收支矛盾问题。

图3 地方财政收入支出对比图

四、减税降费的未来实施路径

（一）普惠式减税和结构性减税并举

针对减税降费政策对我国税收优惠政策效应产生的挤压，我国应采用普惠式减税和结构性减税并举的策略推进减税降费工作。

1、结构性减税策略。一是对企业和个人给予精准税收优惠，促进创新发展。首先，对从事国家重点扶持重大战略创新项目的人员给予个人所得税的优惠，比如对创新人员从事创新所得的绩效收入、专利权转让收入、各种奖励等减征或者免征个人所得税，吸引和激励高科技人员服务国家战略技术创新。其次，在企业所得税方面，对创新企业的亏损准予放宽弥补限期；对新兴产业企业利用利润扩大再生产或再投资于高新技术项目的，实施再投资退税的优惠政策，对已缴纳的企业所得税按照投资额大小按比例抵扣应纳企业所得税额。对天使、众筹、众创等投资模式，建议加大风险准备金税前扣除力度。在增值税方面，对新技术、新产品实施一定比例的增值税即征即退的政策。

二是对知识产权交易实施精准税收优惠，促进研发成果转化。加大知识产权形成推广和保护方面的税收扶持力度，对知识产权推广中签订合同和履行合同的行为，给予减征契税和印花税的优惠；“营改增”后对知识产权交易业务实施增值税即征即退的优惠，同时免征或者减征企业所得税。

三是降低工薪阶层个人所得税税负，激励劳动供给。通过降低个人所得税边际税率，实行综合与分类相结合的课税形式，允许纳税人根据家庭实际情况扣除相应费用支出等手段，减轻中低收入者的税收负担。进一步降低工薪阶层等劳动收入的税率，适当提高财产转让、股息红利等资本利得的税率，从而在真正意义上减轻劳动所得的税负，提高资本所得税负，调节社会贫富差距。

2、普惠式减税策略。一是进一步降低增值税税率及档位合并。我国税制体系虽是流转税与所得税主导，但自从营改增之后增值税名副其实成为我国第一大税种，远远超过企业所得税和个人所得税之和，从比重中就可以明显看出我国流转税还存在着税率较高的问题，不仅如此，适用的税率不同会造成上下游企业必须自身承受税率差部分的税额，因此从普惠式减税来看，我国应该循序渐进地降低增值税税率以及档位合并，完善进项税额抵扣，进一步减少所有企业的流转税负担，激发企业和市场活力。

二是进一步降低企业所得税名义税率。一直以来，我国企业所得税中存在着大量税收优惠，排除其他税种的税收负担以外，我国企业所得税实际税率低于25%，从国际方面看，自特朗普税改以来，美国企业所得税税率下降为21%，亦比中国企业所得税税率低，因此无论从国际方面还是国内方面，我国都有必要适当降低企业所得税税率，降低企业负担，提高民族企业竞争力。

三是加大行政收费和政府性基金清理力度，进一步降低社保费率。2015年以后，我国非税收入增速急剧下降，在2017年甚至出现负增长情况，这反映出我国行政部门的整肃力度加大，政府收费部门越来越规范化，另一方面，随着我国行政费率的降低，自然非税收入增速逐年下降，虽然2019年养老保险费率高于16%的地区全部调整为16%，但这仅仅是降低我国合法规费的第一步，随着我国经济的不断发展，十几年前制定的费率不再适用现在的形势，应当进一步降低各种社保费率，确保纳税人手里有钱、有余钱，才能投资、消费、拉动需求、激发活力、刺激经济。真正通过政府的 “减法”来换取企业的 “加法”。

（二）中央与地方的减税降费措施双管齐下

针对减税降费造成的财政收支矛盾，需从中央和地方两方面入手，针对不同的矛盾根源采取不同的方法。只有解决政府财政收支矛盾问题，才能从根源上支持减税降费政策长久有效实施。

1、中央政府财政收支矛盾化解方向。中央政府财政收支矛盾体现在税收收入增速下降、对地方政府转移支付增加、政府主导投资资金减少等问题。针对中央政府对地方政府转移支付增加的问题，通过解决地方政府财政收支矛盾即可，针对总体财政收入增速下降，保证政府收支在可控范围内，需要“开源节流”，即增加收入，减少预算支出两个方面来化解。

财政开源看似与减税降费背道而驰，实则是趁此减税降费形势完善我国税制结构，提高高净值人群的税收负担来弥补财政收入，因此需要加快房地产税的立法和具体征税方案的实施，房地产税针对中产阶级及以下的民众税收负担微乎其微，但对高净值人群适当提高税收负担，一可调节我国居民贫富差距，二可缓解政府财政收支矛盾，虽然房地产税从其特性来看很大可能会属于地方税种，中央政府可以通过扩大消费税征税范围来开源税收，近些年兴起的新型昂贵奢侈品并未纳入消费税征税范围，可以此为契机扩大消费税征税范围，再者，通过提高国企央企的利润上缴比例来缓解财政压力亦是良药，国企、央企主要职能在于调控产业结构、支持政府财政，从国企中提高利润上缴比例合情合理，此为开源之意。

政府节流正如2019年 《政府工作报告》中提出进一步压缩“三公”经费的意见，适当减少政府投资，放开市场竞争，让市场在资源配置中起到决定性作用，将政府投资转化为民间私人投资，既减少政府投资产生的挤出效应，以政府的减法换取企业的加法，又减轻政府财政收支矛盾的激化。中央政府通过各项“开源”和“节流”来解决中央财政收支矛盾，方能长久支持减税降费。

2、地方政府财政收支矛盾化解方向。地方政府财政收支矛盾核心是我国分税制问题，需要对我国税制进行结构性改革。分税制改革以来，地方政府收支矛盾由来已久，在清理政府不正规行政收费后，地方政府收入空间进一步压缩，加之事权支出责任与收入不相匹配，地方政府在失去土地出让金以及充足的中央政府转移支付后，无法维持当地政府正常职能的发挥。从根源上解决地方政府财政矛盾要对我国税权重新划分，即要对现行税制进行结构性改革。

针对地方政府事权与支出责任不匹配问题，在事权支出责任上，地方政府应当进一步改革政府管理效率，降低行政成本，促进各部门信息共享，降低壁垒成本，各方面优化行政效率，最大程度降低政府支出成本。

在收入不足问题上，这既是地方政府财政矛盾也是中央政府收支矛盾，想要彻底解决只能从体制上完善地方政府收入制度，保证地方政府“自给自足”，中央地方财政收支矛盾即可迎刃而解。在此前提下，完善地方税体系是根治地方财政矛盾的良药。

完善地方税体系的重要性在全面营改增后被重新提出，地方税体系中第一大税种营业税全面归为增值税后，由中央五五分成归为地方税收收入，地方税缺乏主体税种导致无法获取稳定的税收收入、不能宏观调控当地经济及产业结构、税收调控职能式微等一系列问题，解决这些问题的最有效方法就是健全地方税体系，重新寻找地方税主体税种。

健全地方税体系是个“大工程”，需要循序渐进地完善，地方税体系的健全首先要保证地方政府通过税收正常发挥对当地经济的调控职能，其次地方税体系的主体税种应该具有地方税特色：税基固定、收入稳定、易于地方管理等，最后要保证地方税收入能够满足地方政府财政收支需要。此三点可保证地方税体系大体职能的正常运行。但就目前来看，我国地方税主体税种为增值税，自国地税合并后由中央统一调配，其一地方政府主体税种职能缺乏，其二无法满足地方政府财政收支需要，其三地方政府入不敷出自然职能发挥欠佳。

因此健全地方税体系，关键在于建立地方税主体税种，深化地方政府体制改革，降成本、提效率、扩收入，方能打破地方税“困局”。

建立地方主体税种可从已有税种中着重发展，也可开辟新税种。现行地方税收入占比中，流转税和所得税不适宜成为地方税主体税种，真正属于地方税的税种中，环境保护税具有成为地方税主体税种的巨大潜力。从税种特性来看，环保税符合地方税自主管理税种；从税基来看，环保税比较易于监控；从未来税收收入来看，环保税收入具有较大上升空间；从法律效应来看，环保税已经通过人大立法。综上，环保税具备成为地方税主体税种的客观条件，中央及地方政府应该加快研究征收环保税的诸多实施细则，量化具体环保税计税依据，保证计税依据的标准统一，规范征收环保税，把环保税培育成地方税主体税种。

若不从现有税种中选择地方税主体税种，可以选择开辟新税种，对房地产税的开征讨论由来已久，但对于其和其他税种征收的重叠性导致的重复征税问题一直是舆论焦点，加之政府开始征求土地增值税立法意见稿，房地产税这一房产税和地产税结合的税种，显然可能会和众多税种重叠，但房地产税其自身的独特特点却是其他税种无法比拟的：税源稳定，能够缩小贫富差距，稳定收入来源，易于监察。欧美等发达国家亦是征收物业税，物业税特点与房地产税异曲同工，既不会像其他税种对经济活动产生较大影响，又能有效保证正常税收收入，调节社会贫富差距，因此可以借此契机，加快推动房地产税试点范围，尽快制定相关实施细则，通过人大立法使其成为一个成熟的税种，由地方政府作为地方税主体税种来征收管理，以此进一步完善地方税体系，解决中央地方财政收支矛盾，以支撑未来的减税降费。■

注释：

①数据来源：http://www.chinanews.com/cj/2019/04-27/8822003.shtml.