深入理解京津冀协同发展战略

[摘要] 深入学习领会习近平总书记关于京津冀协同发展的重要战略思想，要紧紧围绕“建设一个什么样的首都，怎样建设首都”这个主题，牢牢抓住高质量发展这条主线，准确把握北京城市战略定位这个立论之基，积极稳妥有序推进疏解非首都功能这个核心问题，将京津冀协同发展战略积极置身于国家发展战略全局之中，加深思想认同，强化行动自觉，提高实践水平，确保党中央的部署高质量落地落实。

[关键词] 京津冀协同发展;  主题和主线;  城市战略定位;  疏解

[中图分类号] D616       [文献标识码] A       [文章编号] 0529-1445（2019）07-0007-05

作为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，京津冀协同发展战略正随着实践的发展而日趋完善。学懂弄通习近平总书记关于京津冀协同发展的重要战略思想，有助于深化对习近平新时代中国特色社会主义思想和党中央大政方针的理解，增强处理好国家战略要求和首都自身发展关系的思想自觉和实践本领。

京津冀协同发展战略的主题和主线

“建设一个什么样的首都，怎样建设首都”1是京津冀协同发展战略的源头和主题。2014年以来，习近平总书记先后五次对北京发表重要讲话，从正反两方面强调了这一主题的首位度和管总作用。从正面看，我们要解决的是“建设一个什么样的首都，怎样建设首都”这个时代课题;从反面看，就是怎么解决北京“大城市病”的问题。京津冀协同发展既是京津冀三地解决各自面临矛盾和问题的需要，同时也是优化国家发展区域布局、优化社会生产力空间结构、打造新的经济增长极、形成新的经济发展方式的需要，是一个主题正反两方面的有机统一，构成一个重大的国家战略。围绕“建设一个什么样的首都，怎样建设首都”这个主题，习近平总书记提出了许多新思想新观点新论断，为京津冀协同发展战略构筑了理论基石和行动指南。

高质量发展是贯穿京津冀协同发展战略之中的内在主线。党的十八大以来，习近平总书记顺应时代和实践发展的新要求，坚持以人民为中心的发展思想，提出要坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，引领我国发展全局发生历史性变革。京津冀协同发展既是这一变革进程的重要产物，也是推动这一变革朝着高质量发展方向持续演进的重要动力。我们要把新发展理念和以人民为中心的发展思想融会贯通，进一步突出高质量发展这条京津冀协同发展要一以贯之的主线，努力推动京津冀成为引领高质量发展的重要动力源。

紧扣主题、围绕主线，京津冀协同发展要走出一条协同创新、绿色发展道路。当前，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，以资源要素驱动的发展模式已经难以为继，创新驱动、绿色发展是可持续发展的必由之路。北京要放弃发展大而全的经济体系，腾笼换鸟，构建高精尖经济结构，使经济发展更好服务于城市战略定位1;要持续巩固来之不易的减量发展成果，主动弱化对津冀资源要素的虹吸效应，转而更大力度面向全球市场扩大开放，依靠优化营商环境、强化全球创新要素聚集加快经济发展从“有没有”转向“好不好”，并对津冀乃至全国发挥更强劲的辐射带动作用。京津冀三地要将补齐生态文明短板、提高可持续发展能力作为迫切任务，把生态环境的联合治理、大气污染的联防联控作为共同利益和优先行动来对待。只有把最严格的生态保护制度落实好，才能为京津冀协同发展开拓更广阔的生态空间;只有提高生态质量和环境容量，才能够为创新产业链和价值链的注入创造有利条件，实现“绿水青山就是金山银山”的发展理念。

围绕建立协同创新共同体进行深入全面的体制机制改革创新。习近平总书记特别指出，京津冀协同发展要“向改革创新要动力”2。我们应以共识、制度、机制为支柱打造京津冀协同创新共同体。一是要以《京津冀协同发展规划纲要》及其统领下的规划体系作为共同约束，推动思想认识层面持续形成共识，自觉加大对协同发展的推动，自觉打破自家“一亩三分地”的思维定式，抱成团朝着顶层设计的目标一起做。二是以发挥市场在资源配置中的决定性作用为关键，立足于推进产业一体化和市场一体化，破除制约协同发展的行政壁垒和体制障碍，构建促进协同发展、高质量发展的制度保障。特别是在疏解与承接非首都功能过程中，要加紧理顺政府和市场关系，由更多依靠行政指令，转向主要依靠市场手段并与法律和行政手段形成合力。三是在央地及三地政府间，尤其是交通、产业、生态、公共服务等部门率先打破各自为政的局面，畅通合作渠道，构建责任共担、利益均沾、互惠共赢的协作机制，以国家京津冀协同发展领导小组体制和央地协同工作机制为枢纽，充分发挥环渤海地区经济合作发展协调机制作用，充分调动京津冀三地积极性创造性。这样才能紧紧围绕高质量发展这条主线，形成“瓣瓣不同、瓣瓣同心”的生动局面。

北京城市战略定位是立论基石

习近平总书记在擘画京津冀协同发展战略时开宗明义地指出，北京要首先解决好自己的城市战略定位问题，北京的城市战略定位是全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心。要坚持和强化首都核心功能，深入实施人文北京、科技北京、绿色北京战略，调整和弱化不适宜首都的功能，把建设和谐宜居城市贯穿其中，努力把北京建设成为国际一流的和谐宜居之都。3这一重要论断，蕴含了“建设一个什么样的首都”的丰富内涵，标注了北京建城史和建都史上认识与实践的新起点。我们看北京、看京津冀，都要以总书记对北京的城市战略定位作为着眼点和落脚点。

遵循这一科学论断，应将“四个中心”与“国际一流的和谐宜居之都”统一起来，完整把握北京城市战略定位。“四个中心”是北京作为首都的本质属性，是北京区别于国内其他城市的鲜明标识。虽然“国际一流的和谐宜居之都”是实现首都属性的物质载体，但是具有一定的普遍性，单独提出来很难构成对一个城市的战略定位，只有与“四个中心”结合在一起才能共同构成对北京的特定要求。同时，“四个中心”也離不开“国际一流的和谐宜居之都”。前者是北京的气质，后者是北京的体质，气质对塑造体质的标准和内容提出根本要求，体质反过来决定气质的呈现和外在认知，二者相互依存，进而达到完美结合。人们对北京城市战略定位的认同，既来自于对“四个中心”属性的认同，又更直接来自于身处“国际一流的和谐宜居之都”的获得感。善于把“四个中心”与“国际一流的和谐宜居之都”高度统一起来，就容易调动一切实现北京城市战略定位的积极因素。

有必要拓展形成“首都功能”这一概念，有助于理清北京城市战略定位中的逻辑关系。由于缺少“首都功能”这个概念参照和逻辑桥梁，我们在理解“首都核心功能”和“非首都功能”时容易发生跳跃，容易模糊“非首都功能”，给实际工作带来干扰。实际上，在习近平总书记关于京津冀协同发展的重要战略思想中是包含这三个概念的，将“首都功能”提炼出来有助于还原这一完整的概念体系。具体来说，“首都核心功能”由“四个中心”的功能定位和“四个服务”的总体要求共同构成。 围绕“首都核心功能”这一内核，依据京津冀协同发展战略需要和北京作为现代化超大型城市的内在需要，我们可以拓展形成“首都功能”概念，并明确其两项内涵，即北京既要成为京津冀协同发展致力于打造的世界级城市群的核心，发挥辐射带动功能，又要在城市自身传承发展与治理上作出示范，承担国际一流和谐宜居之都的建设功能。“首都核心功能”包含于“首都功能”，二者有机统一，才能真正体现和落实习近平总书记对北京提出的，要处理好国家战略要求和自身发展的关系，在服务国家大局中提高发展水平的根本要求;进而更好回答“都”与“城”的关系问题。可以把“首都核心功能”侧重理解为“都”，把“首都功能”侧重理解为“城”，“都”与“城”辩证统一于北京城市战略定位当中，不可割裂、不应偏废。这既尊重了北京建城以来的衍生规律，特别是建城史与建都史高度重合以来，“城因都而兴，都因城而固”的客观规律，又为推动北京规划建设发展的一系列创新提供了理论依据，有助于我们统筹兼顾实现“都”的功能与推进“城”的更高水平发展。

基于上述关系，“非首都功能”可以界定为“首都核心功能”、“首都功能”以外的、不符合北京城市战略定位的各类功能，它的范畴到底有多大取决于“首都功能”的需求和外延有多大，而不是相反由它来制约“首都功能”。明确这一点，就从理论上获得了主动，对于我们摆正“舍”与“得”、“进”与“退”、“破”与“立”、“疏解”与“提升”等各方面关系都大有裨益。

疏解非首都功能是核心问题

习近平总书记始终强调京津冀协同发展的核心问题就是疏解北京非首都功能，是“牛鼻子”和主要矛盾。1这是从“怎样建设首都”这个重大实践问题的着力点和出发点来说的，点明了“疏解非首都功能”这个命题在整个战略思想当中的突出地位，是实施京津冀协同发展战略必须牢牢抓紧的中心任务。

从方法论的高度坚定疏解的自觉性。疏解之所以具有方法论意义，在于它一切从实际出发，切中要害。在深刻指明北京“大城市病”的根源在于功能过多的基础上，习近平总书记借用“大禹治水”的道理来比喻疏解的必要性。2解决这个问题，要做些外科手术，适度疏解北京的功能;不仅增量上光堵不疏不行，疏也是解决存量问题的一种方式。这些重要论述，从方法论上指导我们认清北京“大城市病”的根源，对症下药，以疏解为手术刀，切割掉那些造成“大城市病”的非首都功能，以达到“瘦身健体”的目的。疏解的方法论意义，还来源于它与北京城市演进历史规律相适应，并借鉴了国际经验。北京的“大城市病”与这座古城发生的沧桑巨变相伴生，既有历史局限性所致、也有客观实际使然，我们要正视问题，因地制宜。同时，不把难题都留给后人，认准疏解非首都功能、推进京津冀协同发展这一根本出路，在吸收借鉴和摸索创新中更好地运用疏解这一正确方法。

以系统思维回答好疏解双向发力的问题。在疏解工作取得了阶段性成效的基础上，习近平总书记强调，接下来的工作会越来越多触及重大利益调整和深层次矛盾，要更加讲究方式方法，坚持严控增量和疏解存量相结合，内部功能重组和向外疏解转移双向发力。这对系统谋划深入推进疏解提出了更高要求，也进一步为疏解打开了思路指明了方向。坚持双向发力关键在深化落实总书记“多点一城、老城重组”1的重大谋划，继续强化疏解非首都功能“主战场”的作用。“多点一城”体现为总书记先后运筹的北京城市副中心和雄安新区两大战略落子，为北京内部功能重组和向外疏解转移提供了两大战略空间;“老城重组”体现为在更好保护和复兴北京老城基础上，通过先立后破、合成推进疏解整治提升，集中力量优化提升首都核心功能承载区。事实上，落实“多点一城、老城重组”的过程，就是北京规划构建 “一核两翼”“一主一副”为主体的未来发展空间架构的过程，就是形成疏解双向发力“主战场”的过程。下一步，我们要按照总书记的要求，立足“四个中心”和“四个服务”，始终把工作重心、服务重点放在老城和主城区，加快自我更新，不断优化提升首都核心功能;加快建设城市副中心，做实做强支柱产业，提高承载力和吸引力;全力支持雄安新区规划建设，助推其实质性建设，释放其非首都功能集中承载能力，从而做足双向发力的文章。优化双向发力还要善于开辟功能疏解“第二战场”，与城市副中心和雄安新区形成合力。对此，习近平总书记指出要深入研究论证依托京津冀城际铁路网，在北京及周边具备条件的地区培养建设发展若干小而精、小而专的“微中心”。在这里，总书记为我们创造性运用“城市群”理论作出了示范，帮助我们丰富了疏解非首都功能的空间层次，必将推动疏解非首都功能向构建城市群方向纵深发力。

疏解的重点在于更科学的产业布局与更高效的产业协同。要基于京津冀三地自身比较优势的差异和产业结构升级的规律谋划产业布局与协同，以产业梯度布局、形成完整产业链价值链为目标，有序疏解产业。由于制造业产业链更长，更容易产生辐射带动效应，因此要特别注意发挥京津冀各自制造业优势，有序配置制造业生产要素，打通制造业各环节，共同打造高端制造业。要加快道路、港口、机场和互联网等基础设施建设先行步伐，把“轨道上的京津冀”加速延伸拓展到“互联网上的京津冀”，适应生产要素特别是新经济新动能在京津冀布局的需要。为促进功能疏解和产业协同，北京的部分公共服务功能和资源要及时乃至超前向城市副中心、雄安新区和有潜力建设“微中心”的地区转移，把产业布局、功能疏解与对人的吸引更加紧密结合起来。

从实际出发确保疏解积极稳妥有序。我们要增强主动谋划的自觉性，主动建立功能衔接、时序合理的疏解目标清单和工作时间表，为疏解创造更为有利的制度、政策、市场和社会条件，引导形成更加積极稳定的预期。在谋划疏解工作的时候，始终怀着以人民为中心的发展思想，始终站稳人民利益至上的立场，坚持在发展中解决问题，以利益为纽带，以法治为基础，确保人民群众在协同发展中不断增强获得感;在开展具体疏解工作的时候，帮助干部增强把握政府工作目标和群众实际感受之间潜在矛盾的敏锐性，处理好轻重缓急，对尺度力度做精细安排，对利益冲突做抽丝剥茧的化解，以极大的耐心和细致入微的功夫积极稳妥有序地做好疏解这项系统工程。

善于在全局中谋划和推动京津冀协同发展

习近平总书记是把京津冀协同发展问题放在一个更广阔的空间轴和更长远的时间轴当中来谋划的。他既把北京置于京津冀这个广阔腹地来考虑其发展问题，又鲜明地提出必须打造一个以首都为核心的世界级城市群1;他既提出京津冀协同发展战略，又将其与长江经济带发展、长三角区域一体化发展、粤港澳大湾区建设共同构成一个相互联系、各有侧重、南北均衡的区域协同发展战略格局，并与共建“一带一路”内外呼应，从而形成了新时代中国国家发展战略的宏大蓝图。我们一定要站在全局的高度深刻把握京津冀协同发展战略的重大意义，对这一重大战略领悟得更深刻、更透彻一些。

要致力于缩小京津冀城市群与其他世界级城市群之间的发展差距，以区域基础设施一体化和大气污染联防联控作为先行合作领域，理順合作机制、打牢合作基础，进而把合作发展的功夫主要用在产业结构优化升级的联动上，牵住疏解非首都功能的“牛鼻子”，解决产业有序分布、有机衔接的问题，解决产业发展梯度落差过大、地区经济密度不足的问题。

要发挥好京津冀协同发展对解决我国南北经济互补，东、中、西经济协作的关键作用。既要从经济安全的角度，更要从国家整体安全的高度来肩负加快推动京津冀协同发展的重大使命。

要以京津冀协同发展为共建“一带一路”提供有力支撑，善于用好共建“一带一路”所拓展的国内外市场空间和机遇。京津冀地区在整个“一带一路”上拥有天然的地理优势和突出的交通优势，特别是随着大兴国际机场即将建成通航，将拥有世界一流机场集群，打造“一带一路”空中走廊能力优越。京津冀具有强大产能，在改善“一带一路”沿线国家基础设施状况，实现各国基础设施互联互通方面大有作为;京津冀具有商品、技术、资本和服务优势，在开拓“一带一路”沿线市场方面各有所长，又可以发挥组团优势，提高企业的市场竞争力。为了推动京津冀协同发展，我们要把眼光放长远，到共建“一带一路”的大格局当中去找机会、找空间。这是一篇大文章，而且是一篇可以做好、必须做好的大文章。

[参考文献]

[1]习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2017.

[2]蔡奇.更加紧密团结在以习近平同志为核心的党中央周围  为建设国际一流的和谐宜居之都而努力奋斗——中国共产党北京市第十二次代表大会报告全文[J].北京日报，2017-06-27.

[3]中共中央宣传部.习近平新时代中国特色社会主义思想学习纲要[M].北京：学习出版社、人民出版社，2019.

[4]中共中央宣传部.习近平新时代中国特色社会主义思想三十讲[M].北京：学习出版社，2018.

（作者简介：胡九龙，北京市政府研究室副主任）

责任编辑 / 易   艳