改革开放以来高等教育行政管理体制改革困境的政策分析

王堃

摘要：自改革开放以来，高等教育行政管理体制也发生了较大的转变，突出表现在地位、内容及类型方面，取得了喜人的成绩。高等教育的发展，离不开教育政策的引导与指挥，因此，高等教育行政管理体制在改革时也要考虑到教育政策。需要注意的是，政策特征给高等教育行政管理体制改革带来了极大的阻碍，要想改善上述局面，应从政策主体、政策目标及政策文本三个方面入手，避免形式单一，朝向多元化治理的方向发展。另外，应结合实际确定政策问题与政策目标，做到精细化管理，设定与改革相关的时间表及线路图，为高等教育行政管理体制的改革指明方向，以便其摆脱现有的困境，达成预期目标。

关键词：高等教育;行政管理;改革困境

高等教育与改革开放一起做出了重大的变革，要想明确高等教育的发展趋势，应对高等教育行政管理体制及政策的演变过程进行有效的梳理，明确其特点及存在的问题，这对高等教育行政管理体制的改革有重要作用，也给高等教育的持续发展做出了必要的保障。为有效调动各个高校的办学积极性，培养高素质的复合型人才，中央政府结合高等教育的发展状况，出台了各项政策与文件，以便高等教育以更好的状态适应经济体制的改革与行政管理体制的改革。但是在实际落实的过程中，效果并不理想，高等教育行政管理体制的改革陷入困境。因此，对改革开放以来高等教育行政管理体制改革困境进行的分析，具有十分重要的现实意义。

一、高等教育行政管理体制改革面对的困境及成因

（一）优先序不确定，政策目标发生偏离

中央政府从改革开放开始，在政策上有所松动，不再以单一、严肃的形式管理高等教育，并在政策文件中协调中央政府与高校权力及地方政府三者之间的关系。以往的高等教育带有一定的强制性，政府干预性较强，中央政府于1985年明确提出从降低干预力度入手，促使高等教育体制进行改革。要想达成预先设定的目标，还要解决政府与高等学校之间的关系，协调各个业务部门与地方及国家教委之间的内在联系。这对高等教育行政管理体制改革有一定的促进作用，但是，其中存在极为明显的弊端，也就是说，《中国教育改革和发展纲要》并未明确规定教育行政管理体制改革的主要目标与次要目标，二者之间的层次关系较为模糊，给高等教育行政管理体制改革带来了负面影响。

由此可见，高等教育行政管理体制改革面临诸多阻碍，在政策目标优先序不确定的状态下，政策执行者只能通过具体的情境来维护自己的权力和资源，执行相应的目标。经调查发现，受到政策目标优先序不明确的影响，更多执行者将精力投放于地方政府权力及中央政府上，希望调整二者之间的联系，但是真正重要的政府与高校权力关系之间的联系却被忽略。自1995年开始至2007年结束，中央政府为高等教育行政管理体制改革做出了诸多努力，出台各项政策与文件，例如<关于深化高等教育体制改革的若干意见》及《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》等。不难发现，自高等教育进行行政管理体制改革以来，高等教育行政管理政策目标始终处于不断变化的过程中，至此已经出现了一定的偏离，原有的双重政策已经逐步演变为单一目标，使得高校权利与政府关系之间的调整成为政策文本的从属内容，给高等教育行政管理体制改革带来了负面影响。

（二）机制体制不健全

1、监管方面的缺失

一般情况下，政府会利用综合性的方式对高校进行管理，下达行政命令。这种监管方式存在极大的弊端，复杂的审批程序和混乱的审批过程，都给高校管理带来了极大的阻碍。高校管理者为了应付政府的监管，付出了极大的精力，影响到了学校内部的管理与发展。政府应意识到这种管理方法的不足，进行必要的创新与改革。另外，自实施简政放权政策以来，部分政府和教育部门并未做出改变，缺乏创新意识，导致其很难适应现代化的发展方式。监管工作落实不到位，削弱了监管的作用与价值。

2、高效监管体制有待完善

经调查发现，大部分高校利用教职工代表大会制度，对学校内部进行管理，这种制度以民主监督机制为基础。教职工利用代表大会制度行使自己的职权，履行职能，并对高校的行政权力进行监督与管理。但实际的落实效果并不理想，高校教职工代表大会制度有待完善，虽然，在学校的内部管理中起到了一定的作用，但是行政权力范围模糊的问题始终存在，不仅影响到了决策执行的效果，还给行政管理带来了较大的影响，不利于高等教育进行行政管理体制改革。

二、如何走出高等教育行政管理体制改革的困境

（一）落实多元治理

1、降低协商门槛

多中心化是治理理论的核心与关键，也是其不可缺少的组成部分，与分权自治之间同等重要。这要求政府有意识的下放权力，听取不同层次及不同相关者的意见，使其真正参与到高等教育行政管理政策制定中，行使自身的决策权、参与权及监督权等权利，真正做到民主化、正当化，确保高等教育行政管理决策有效、可行。另外，还要维护相应的渠道，用以保证利益相关者的权利，使得高校、民众第一时间了解到高等教育行政管理政策，降低协商门槛，从而达成决策主体多中心化的目标。

2、建立对话协商机制

建立对话协商机制的目的在于为利益相关者提供表达和诉求的渠道，使其通过协商后认可自己的利益。在对话与协商过程中，无论是高校、社会中介组织、还是党和政府，都保有平等、民主的权利，可自由表达意见和看法，并通过倾听交流的方式达成共识，进一步沟通协商，制定最终政策。总得来说，无论是设置议题还是制定方案，都要做好深入、细致的调查，全面了解利益相关体的需求，利用多种协商方式达成政策上的共识，例如，公共论坛及学术会议等。从满足利益群体的诉求入手，落实多元治理的政策，下放权力，做好高等教育行政管理体制的改革。

（二）明确优先序、确定政策问题

因诸多主客观因素的影响，教育政策的质量并不固定，例如如何界定问题和辨别政策意见等，都会对教育政策质量造成影响。政策问题与解决思路和办法之间属于从属关系，其中还会涉及到教育政策的特征。无论是认定有误，还是目标优先序错乱，都会影响到教育政策的决策，引发严重的后果和损失。所以说，准确界定政策問题是摆脱高等教育行政管理体制改革困境的核心环节。如今，如何准确的界定政策问题，判断其有效性，已经成为重点研究的问题。

从高等教育管理体制改革的现状来说，确定改革目标和管理方式是高等教育行政管理体制改革的核心内容，而管理者的确定只是次级目标。从政策问题角度而言，行政管理政策应提高对政府与高校关系调整工作之间的重视，明确主次目标，加大调整力度。虽然，要同步进行地方政府与中央政府之间的关系协调，但应明確其为从属问题，需要在调整政府与高校关系的前提下进行，以免高等教育行政管理体制改革再次陷入困境，失去改革意义。

（三）细化规定，设定线路图和时间表

1、下放权利

中央政府通过重边缘权转移、轻决策权分权及轻核心权下放等方式，明确的划分了政府的管理范围，规定其管理权限，以便高校拥有核心权利。这不仅是高等教育行政管理体制改革的必然趋势，也是高等教育发展提出的客观要求。要想减少非理性决策行为出现的可能性，应建立健全管理体制，下放权力，实时监督，确保决策科学、可行。

2、确定路线图

制定下放路线图的目的在于为高等教育行政管理政策的制定提供有意义的借鉴和指导，并为高等教育行政管理体制改革指明方向。高等教育行政管理政策应详细描绘改革路径，构建全新的改革布局，逐步摆脱改革困境，打好基础，遵循各个击破，找准突破口的原则，为后续行政管理政策改革提供必要的支持。

3、确定时间表

虽然，政府已经提出了取消行政级别的文件，但是取消时间并不确定，只是作为一个重要的议题提出，并没有落实到实处。因此，政府有必要制定明确的调整时间，深化高等教育行政管理体制改革。从2020年到2023年，高等教育行政管理体制权力的改革与调整，会经过初步完成、全部完成、落实到位的环节，真正赋予地方政府及高校一定的权力，例如实质性的管理权及办学权，明确权责关系，准确划分职责范围，逐步摆脱高等教育行政管理体制改革面临的难题。

经过一段时间的发展，高等教育行政管理体制改革陷入了政策目标优先序不确定、政策文本模糊的困境。要想破解这一难题，需要从政治主体开始进行民主协商，建立全新的决策模式，准确界定政策问题与政策目标，明确优先次序与从属关系，细化规定，明确改革的路线和时间。只有做好细节上的改革与管理，才能使改革主体突破困境，朝向既定的目标发展。另外，政府还要适当的下放权力，协调与各个利益主体之间的关系，确保教育行政管理政策切实可行，以免脱离实际，失去改革的意义与价值。