当前土地储备制度转型分析

刘浩辉

摘 要：城镇化背景下，以往土地储备制度已难以适应新时代的发展要求，需要完善优化。国家和政府要结合国内形势，采用多元融资渠道，构建完整管理机构，以公共利益为导向，使各项法律法规更加完善，主导土地储备制度转型。文章简要论述我国土地储备制度发展脉络，简要分析土地储备制度中存在的问题，深入探讨土地储备制度转型路径。

关键词：土地储备制度；用地减量；融资方式；结构

社会主义市场为土地储备制度提供了改革和发展环境，该制度极具创新性，不仅对社会经济发展起到促进作用，还能够合理利用土地资源。自上世纪末，我国首家土地储备机构成立以来，经试点探索、立法建制等一系列过程，使之不断完善。但是，这一过程中，仍存在诸多问题亟待解决。故而，应加强土地储备制度转型，开拓更加广阔的发展空间。

1.我国土地储备制度发展脉络

在我国，土地储备制度发展经历了如下四个阶段。第一阶段：试点探索（1996—1999）。全国首家土地储备机构在上海成立，之后，杭州、武汉等地也纷纷跟风成立。该制度的探索，便于政府宏观调控土地使用状况，资源利用率得到明显提高。第二阶段：全面推行（1999-2003）。随着“杭州经验”的全面推广，全国各个地区纷纷效仿，都逐渐把土地储备机构建立了起来，使我国土地改革工作得到了全面深化，依托市场调控，土地收益明显提高。第三阶段：立法建制（2003—2007）。当全国各个地区土地储备机构全面建立起来之后，土地管理中建设用地及低成本工业用地等问题日益凸显。为了解决上述问题，国家出台具体政策，把土地储备制度确定下来，使这项工作更加规范，有据可依，有章可循[1]。第四阶段：完善规范（2007年至今）。我国土地储备制度具备法制化特征，不断完善，有效规避了传统土地使用制度中存在的各类问题，使土地资源配置、利用不断优化。

2.我国土地储备制度问题

我国土地储备制度虽已建立十年以上，但仍存在诸多问题亟待解决。具体表现为以下四个方面：其一，土地储备机构定位不明。从现阶段土地储备制度推行情况来看，土地储备机构的角色比较多元、复杂，除了具备政府职能之外，还具备一定的企业职能，土地储备制度的公益性本质体现不足。这种情况，一定程度上限制了土地储备机构发展及制度推行，导致社会争议增多，发展受限。其二，收储范围扩张与收储资金不足的矛盾。尽管制度中清晰界定了土地储备收缩范围，但城镇化背景下，地方政府大多仍依靠土地财政获取收益，导致收储范围进一步扩张，难以压抑收储冲动。同时，收储资金筹措难度增加，收储难度加大。以往，土地储备机构主要依赖银行贷款融资筹措收储资金，以至地方政府面临沉重的债务及还贷负担。这有违市场规律及发展要求，甚至引发过度供给土地以便偿还债务的问题。而禁止向银行贷款融资后，地方政府财政又难以填补巨大资金缺口，土地储备所需资金难以筹措到位。其三，重收储、轻管理。随着各个地方政府土地储备量的不断增加，储备土地的管理问题逐渐成为土地储备机构的一个重点工作。在土地财政收益的驱动下，地方政府往往着眼于收储数量，但对于储备土地的管理则相对轻视。面对日益庞大的储备土地，相关前期开发整理、临时利用管理等制度、规定也亟需订立和完善。其四，土地一级市场高度垄断，制约了其他非国有建设用地进入市场。由于地方政府垄断土地一级市场，在一些地区，无论土地收回还是征收，其补偿标准都相对偏低，一定程度上损害了原权属人的经济利益，同时，制约了土地多元化利用，影响了城市开发建设。政府和相关部门要结合土地储备制度中存在的各类问题，加大探索力度，从多个方面和路径，引导其进行制度转型，为后续各类相关工作开展奠定良好基础。

3.土地储备制度转型路径

土地储备制度转型过程中，存在诸多问题和困境，而我国社会又处于全面深化改革阶段，在肯定各领域改革成果的同时，要从固有的城乡二元土地管理体制内跳脱出来，把城市和农村土地制度统一起来，凸显土地储备制度的公益本质及职能，推进社会、经济、环境全面协调发展，通过探索，使我国土地储备制度转型更加科学、合理、合规，为后续该项制度的灵活运用及发展打下坚实基础。

3.1统一城乡市场，推进建设用地减量增长

自开展了农村经营性集体建设用地入市工作，相关集体建设用地确权工作也随之推进，这对集体建设用地市场发展有促进作用。该背景下，既要对建设用地市场交易平台进行统一，还要在以往基础上，增加建设用地供给主体。通过流转建设用地及相关指标，对固有垄断供给机制加以突破，对垄断高价进行有效抑制，依托这种方式，使土地价格更加合理。这一过程中，农民还能够对土地市场化升值存在的隐性益处进行共享。选择正确的方法，灵活调节土地储备和供应，对新增建设用地供给情况加以控制，使建设用地清退、更新改造用地增加等城市存量用地得到最大限度开发和利用，确保各类建设用地数量平衡，推进城市平衡发展，同时转变土地储备方式，使之由以往的增量土地为主转变为以存量土地为主[2]。

3.2完善法律法规，确保土地储备有法可依

自出台了《土地储备管理办法》，我国土地储备制度具备法制化特征，但法律法规中仍存在漏洞，许多实际问题未能够全面解决。多元社会环境下，发挥法律法规优势，使土地储备制度得到彻底转型，各个土地储备环节也更加规范，依托法律授权，为土地储备提供法律支持。借助完善的土地储备法律法规，把层级管理系统确立下来，以权威性法律对土地储备制度进行有效约束。无论我国立法机构，还是地方政府都要依据土地储备工作背景及要求，把完整的法律法规、规章制度等确立下来，为政府、各利益主体、土地储备机構等提供法律约束，确保这项工作开展更加严谨。

3.3拓宽融资渠道，引进多元土地融资方式

土地储备机构以现有融资方式、渠道为依托，对国外土地储备融资模式加以借鉴和创新，把完整、高效的多元融资系统建立起来，凸显融资平台、政策性金融作用和功能，使资金供给更加稳定，把财务风险降到最低。一些土地资源管理水平高，条件成熟的区域，要积极探索土地基金、债券等方式，使土地储备融资内容、方式等更加科学、合理。这将有效地改革政府融资体制，地方政府不再作为融资主体，无需土地储备抵押，银行信贷也不是唯一方式，为地方政府开拓新型资金来源[3]。后续，还可以把地方政府土地经营管理职能剥离掉，以土地出让金管理、储备制度等方式，依托探索，委派相关国有土地资产管理公司，对政府职能进行替代，使之不再参与土地经营，而是集中精力，全面落实土地微观规划管理、市场宏观调控等一系列工作，把现代财政制度建立起来。如图1所示，土地储备经营公司运作模式。

3.4明确机构职能，重构土地储备管理体系

优选单向垂直委托——代理关系下土地储备管理系统，以土地管理体制为依托，分别赋予各职能部门决策、执行、监管权利，使中央政府、土地管理部门、储备机构等互相辖制，共同合作，保证各个层级之间信息对称，不断提高土地储备管理工作质量及效率，使土地储备机构始终处于良好运行状态，优化资源配置及土地储备开发双向工作。该背景下，土地储备机构、土地开发公司职责、工作内容等存在差别，无隶属关系。土地管理部门应依据土地储备管理工作要求，对经营者、所有者、管理者加以协调，把土地储备机构行政效能、土地资源管理水平充分发挥出来，增强宏观调控能力，使我国土地储备工作水平得到明显提升。

3.5制定土地规划，优化土地储备结构周期

依据城市、土地利用等相关规划，把土地储备专项规划确定下来，各部门互相配合，对城市土地规划利用灵活把控。依据城市规模、性质、发展情况等，结合土地利用规划工作要求，对土地储备量加以明确。通过结构、周期优化，对地方政府各类不良行为加以规避，从传统土地财政思路中跳脱出来，使我国土地市场呈现健康发展状态，始终确保建设用地储备、出让制度运行更加协调、有序。

3.6强调公众参与，发挥土地储备优越性

呼吁公众参与到土地储备工作中，通过信息公开，使土地关系人拥有相应的知情、参与等权利，以此对土地储备资金筹集渠道、方法等加以拓宽，发挥社会资本作用；由政府、企业合作，最大程度调动社会资金，达到良好的土地储备效果。这既能有效缓解政府融资压力，又使土地储备监督管理体制更加规范，不再是政府专断，而是由公众参与进来，把土地储备优越性充分发挥出来[4]。

4.结束语

综上，在城市土地管理工作中，土地储备制度不可或缺。政府部门要依据我国土地储备制度發展脉络，明确我国土地储备制度中存在的各类问题。采用多元方法，解决土地储备制度中存在的法律、资金、管理等一系列问题，既要发挥政府主导作用，还要强调公众参与，兼顾土地资源管理宏观调控。

参考文献

[1]王春凤，曹飞，等.供给侧结构性改革下渝北区土地储备制度转型研究[J].南方农业，2018（1）：65-69.

[2]黄伟.供给侧结构性改革背景下我国房地产市场土地储备制度改革研究[J].华北水利水电大学学报（社会科学版），2017，33（2）：17-20.

[3]王鹏.我国土地储备制度转型研究[J].居业，2017（11）：178-178.

[4]陆少妮.我国土地储备制度的定位分析及其完善[J].国土资源情报，2018（3）：29-33.