“特色小城镇”的就业效能：特征与反思

2019-09-10戴鲁宁单卓然

小城镇建设 2019年3期

关键词：特征

戴鲁宁单卓然

摘要：特色小城鎮是近两年中国城乡规划行业发展的新动向，国家政策与行动建立在“乡镇特色建设对经济社会发展的正向促进作用”的认知基础上，尚缺乏针对就业维度考察特色小城镇建设的社会效能的量化分析。文章以国家首批127个特色小城镇为例，围绕就业人口系数开展研究，定量化地通过比较特色小城镇与全国乡镇及非特色乡镇平均就业水平、揭示特色小城镇的就业水平梯度特征、分析不同功能类型的特色小城镇的就业水平及其就业人口系数的历时态增速差异等，试图回答：特色小城镇与居民就业水平的内在关联——是否在就业水平上也存在优势，不同特色小城镇之间的就业效能是否分异？进而，基于提升就业供给能力的视角反思首轮特色小城镇的筛选原则、扶持政策、发展目标，为国家未来相关特色小城镇的评定与实践提供理论基础。研究主要得出以下三点结论：一是特色小城镇总体上具有一定的就业优势，但其内部存在较为显著的梯度分异，其就业优势并非为绝对性；二是分功能类型特色小城镇的就业效能水平分异显著；三是建议特色小城镇现状评估体系中加入就业效能指标内容，帮助小城镇慎重选择特色发展路径。

关键词：特色小城镇；就业效能；就业人口系数；特征；分异

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.03.011？中图分类号：F292

文章编号：1009-1483（2019）03-071-11？文献标识码：A

Characteristics and Reflection of the Employment Efficiency of the "Characteristic Towns"： Based on the Empirical Analysis of the First Batch of 127 Characteristic Towns in China

DAI Luning， SHAN Zhuoran

[Abstract] Characteristic towns are the new trends in the development of China’s urban and rural planning industry in the past two years. National policies and actions are based on the recognition of "the positive role of township and township construction in promoting economic and social development"， but still lack of a quantitative analysis of the social effectiveness of the construction of characteristic towns in view of the employment dimension. Taking the first batch of 127 characteristic towns in the country as an example， the article conducts research on the employed population coefficient， quantitatively comparing the average employment level of characteristic towns and towns across the country and non-characteristic townships， reveal the gradient characteristics of the employment level of characteristic towns， analyzing the employment status of the characteristic townships and its growth difference over time， trying to answer that the intrinsic correlation between the characteristic towns and residents’ employment level： Is there an advantage in the level of employment， and is there a difference in the effectiveness of employment among different characteristic towns？ However， based on the perspective of improving the ability of employment supply， the selection principle， supporting policies， and development goals of the first round featured towns were rethought to provide a theoretical basis for the evaluation and practice of the country’s future batch of characteristic towns were rethought to provide a theoretical basis for the evaluation and practice of the country’s future batch of characteristic towns.Research mainly draw the following conclusions：（1） Characteristic towns have a certain employment advantage on the whole， but there are significant gradient differences within it， and its employment advantage is not absolute. （2）The employment efficiency level of characteristic towns by functions is significantly different. （3） Therefore， it is suggested that the employment efficiency index should be included in the evaluation system of characteristic towns， helping characteristic towns choose their own development paths carefully.

[Keywords] characteristic town； employment efficiency； employed population coefficient； characteristic； differentiation

引言

继国家住建部、发改委和财政部首次于2016年7月正式提出特色小镇培育工作后，住建部于同年10月14日正式对外公布了首批127个特色小城镇名单。发展特色小城镇被认为是我国小城镇建设模式的重要创新，政策初衷是鼓励小城镇通过壮大自身相对优势、集中政策合力来提升经济发展水平、优化产业结构、保护传统风貌，更进一步地带动周边地区协同发展。为了实现发展的“特色化”，不少地方在特色资源挖掘、特色产业培育、特色商贸运营、特色环境塑造上用了很多功夫，部分得到了显著性收获，部分也出现了一些共性问题。笔者将分析视角从资源、经济和环境领域转移到就业效能，是出于对特色小城镇发展中“人与社会”维度的考量，以及将就业看作社会稳定和居民美好生活基础的考量。在当下全国特色小城镇打造热潮的背景下，从就业效能维度审视首批特色小城镇的发展状况，将有可能对完善特色小城镇评选指标体系、优化特色小城镇发展路径指引等方面产生积极影响。

1研究问题与对象

1.1研究背景及问题

“特色小城镇”，无疑是2017年中国城乡规划领域最受关注的行业动向之一。国家推行和鼓励特色小城镇建设的主张，建立在“乡镇特色建设对经济社会发展的正向促进作用”的系统性认知基础之上。通过分析既有的“特色小城镇”的筛选标准、相关政策文件、学术研究成果，笔者认为上述认知基础至少包括5个方面：（1）经济产业发展方面：特色小城镇建设能够有效促进全镇一二三产业结构调整，有助于孕育多样化的产业模式、培育产业专业分工与集群协作[1]；（2）区域城镇化发展方面：特色小城镇建设能够有效带动周边城镇联动一体化发展，能够渐进改变农村、农民生产生活方式，能够渐进吸引农业人口转移，能够在一定程度上留住人、促消费、化解空心化問题[2]，能够在一定程度上成为大城市反磁力吸引的载体，从而有助于疏散大城市人口[3]；（3）人居环境建设方面：特色小城镇建设能够成为城市修补、生态修复、产业修缮的重要手段，能够有效改善镇村建成环境，有助于深化美丽乡村建设[3]；（4）文化及公共服务发展方面：特色小城镇建设能够促进城镇公共服务设施建设、保护和发扬地域传统文化；（5）体制机制创新方面：特色小城镇建设能够促进多主体参与体制和治理模式的改革[4]。应该说，上述认知基础正在逐步推动具有中国特色的小城镇发展和建设理论框架的形成。在上述理论认知的指导下，国家于2016年10月14日批复了首批127个特色小城镇，肯定了其在带动全国落后小城镇发展、优化国家城镇—城乡—镇村体系、推动新型城镇化和新农村建设、促进美丽中国建设、改善小城镇民生和环境问题等领域的积极作用，认为其能够作为中国现阶段小城镇发展的对标。

在既有的特色小城镇发展和建设理论认识中，鲜有针对就业维度考察特色小城镇建设的社会效能的量化分析[5-7]。然而，居民就业作为当今社会城乡建设中的一项重要民生议题，是特色小城镇发展中不能回避的重要内涵。因此，特色小城镇与居民就业水平的内在关联——是否在就业水平上也存在优势？不同特色小城镇之间的就业效能是否分异？这些问题值得进一步探讨。

基于此，本文以住房城乡建设部、国家发展改革委、财政部联合批复的首批127个特色小城镇为例，通过比较特色小城镇与全国乡镇及非特色乡镇平均就业水平、揭示特色小城镇的就业水平梯度特征、分析不同功能类型的特色小城镇的就业水平及其就业人口系数的历时态增速差异等，试图揭示我国现阶段特色小城镇发展的就业效能①特征。进而，基于提升就业供给能力的视角反思首批特色小城镇的筛选原则、扶持政策、发展目标，为国家未来相关特色小城镇的评定与实践提供理论基础。

1.2研究对象及数据来源

本研究选择全国首批127个特色小城镇作为研究对象（见附表1）。考虑到数据的可获得性和可测度性，本次研究将“就业人口系数”作为测度特色小城镇就业效能的核心指标（薪资水平暂未纳入本次研究范围）。本文对乡镇就业人口系数的测算方法如下：

乡镇就业人口系数=（乡镇从业人员/乡镇常住总人口）×100%

研究所需的数据主要来源于两部分：一是2013年、2014年和2015年的《中国县域统计年鉴（乡镇卷）》[8]，从中提取出2013至2015年三个时间截面上的127个特色小城镇、全国乡镇及非特色乡镇的常住人口数据和从业人员数据，用于就业人口系数测算，并分析其就业水平。二是全国首批特色小城镇的相关资料，主要包括首批特色小城镇的相关报告及政策解读文件，所在乡镇的政府工作报告、发展规划及城乡规划资料等（来源于政府网站或个别乡镇调研资料），主要用于对127个特色小城镇进行功能类型的划分。

特别说明，本文采用的统计数据时限为2013年至2015年，先于特色小城镇名单公开之前。选择该时段除了受到数据可获得性影响以外，一点考量是：笔者认为特色小城镇的发展有其路径延续性，“特色”并非因国家赋予了称号而一蹴而就，而是在乡镇前期发展中积淀的外部成效。对2016年国家公布特色小城镇名单之前的历时态数据展开挖掘，能够更加清晰地识别出乡镇的特色化发展路径区别所带来的就业效能分异。名单公开后的国家特色小城镇配套政策对乡镇就业效能带来哪些新的作用，将另作文探讨。

2 特色小城镇总体就业水平及特征分析

2.1特色小城镇就业水平总体存在优势：对比全国乡镇及非特色乡镇

根据2013至2015年《中国县域统计年鉴（乡镇卷）》，得出三年期间127个特色小城镇、非特色乡镇和全国乡镇三者的平均就业水平，并进行比较分析（见图1、图2）。结果显示，特色小城镇总体就业水平和就业水平增长速度上都远高于非特色乡镇和其他全国乡镇，即在宏观总体就业水平层面上，首批特色小城镇的现状就业效能要显著领先于非特色乡镇和全国其他乡镇，并显露出与后面两者进一步拉开差距的趋势。

2.2纺锤形三梯度特征：梯度内水平分异逐年减小，梯度间就业贫富差距②扩大

本文基于SPSS的分类工具，根据首批特色小城镇的历年就业人口系数对其进行聚类分析，并依据梯队内部就业水平由高至低将其依此划分成第一梯队、第二梯队和第三梯队：特色小城镇的就业水平整体呈现出两头小中间大的“纺锤形”特征，第二梯度是特色小城镇中的主力，特色小城镇就业水平整体属于良性结构（见图3）。

笔者基于个体之间标准差的数据，进一步分析每个梯队内部个体之间和特色小城镇总体就业水平的历时态变化，发现第一、第三梯队内部的个体差异逐年减小，但是主力第二梯度及特色小城镇总体范围内的差异正在增加，说明就业效能本身较强的小镇与就业效能本身较弱的小镇之间的“就业贫富差距”正在扩大，不同特色小城镇的产业产能与就业效能之间的转换效率具有差异性（见图4）。

2.3末30位特色小城镇就业效能低下，特色小城镇就业反哺能力无绝对优势

特色小城镇的总体就业水平较非特色乡镇和全国其他乡镇具有较为明显的优势。然而进一步的数据分析证明特色小城镇内部就业水平的梯度分异特征却日趋显著。由于数据获取的限制，本文选取2014年就业水平排名末30位的特色小城镇作为低就业水平特色小城镇的样本，通过比较该30个特色小城镇与各小镇所处地区的平均就业水平，以论证低就业水平特色小城镇的就业优势存在性，进而论证特色小城镇就业优势的绝对性（见图5、表1）。

结果显示，低就业水平特色小城镇与其所在省份或地区的平均就业水平差皆为负数，且平均值达到了-18.47%，表现出较为明显的劣势。即可以判断，一部分高就业水平的特色小城镇拉高了特色小城镇的总体平均就业水平，但仍然存在一部分就业水平较低的特色小城镇表现欠佳，可见特色小城鎮的就业反哺能力并无绝对优势，不可一概给予较高的评价。

当前我国特色小城镇建设主要以社会经济范畴中的特色产业发展为主要的基石和衡量指标，却极少考虑其特色产业发展与社会就业水平间的转换效率，即特色小城镇是否都具有高就业效能，使得“特色小城镇”能够切实成为利民政策？不可否认的是，特色小城镇在产业、风貌、文化、体制政策等方面与其他非特色乡镇相比具有一定的优势，然而在以社会就业效能的评价指标下，特色小城镇政策的有效性则依然有待慎重考量。

3分类型特色小城镇就业水平及其增速分异

3.1特色小城镇的功能类型划分：旅游发展型特色小城镇数量占比最高

本文先以首批特色小城镇的相关研究报告和政策解读文件为参考，再进一步针对每个特色小城镇的产业特色和规划发展定位深入解读[9-10]，最终将127个特色小城镇整合为五大主要类型：新兴产业型、工业发展型、旅游发展型、农业服务型、商贸流通型（见附表1）。

其中，新兴产业型特色小城镇是指科技创新、文创、电子商务、互联网等新兴产业表现突出的小镇，且其新兴产业具有一定的发展基础。例如成都“创客小镇”德源镇和天津“电子商务小镇”黄口镇；工业发展型特色小城镇是指具有特色制造业产品，并具有一定的产业发展规模的小镇，例如苏州“丝绸小镇”震泽镇和邢台“方便面小镇”莲子镇；旅游发展型特色小城镇是指以生态、文化、休闲度假、养生、民族风情等主题打造特色旅游品牌、旅游业表现较为突出的小镇，例如固原“避暑小镇”泾河源镇和婺源“画里婺源”江湾镇；农业服务型特色小城镇是指具有特色农产品或者以生态农业、中高端农业为主打产业的小镇，例如六安“六安茶谷”独山镇和杨凌“生态农科镇”五泉镇；商贸流通型特色小城镇是指依托独特的区位条件，商贸物流产业发展较优的小镇，例如德宏州“边贸小镇”畹町镇和青岛市“空港小镇”李哥庄镇。

经统计，旅游发展型特色小城镇的数量最多，占总体49%；其次为工业发展型和农业服务型特色小城镇，分别为28%和13%；商贸流通型和新兴产业型数量最少，分别为6%和5%。以传统型产业类型为特色的小镇在数量上占据绝对优势，而新兴产业型特色小城镇则为少数（见表2）。

3.2不同类型特色小城镇的就业水平、增速、内部偏差存在分异

3.2.1 就业水平、增速分析

分析2013—2015年《中国县域统计年鉴（乡镇卷）》的从业人口数据发现：（1）工业发展型特色小城镇就业效能一直处于最高水平，其就业水平平均增长率（2.88%）仅次于新兴产业型特色小城镇（3.17%）。（2）商贸流通型特色小城镇的就业水平一直处于最低，同时也五个类型小镇中平均增长率唯一为负（-0.63%）且就业水平低于全国乡镇平均就业水平的类型。（3）其他三个类型的特色小城镇的就业水平排名在三年期间略有波动。其中，新兴产业型特色小城镇的就业水平平均增长率最高为3.17%，在2015年赶超旅游发展型特色小城镇和农业服务型特色小城镇，位居第二仅次于工业发展型特色小城镇；旅游发展型特色小城镇数量占比最大，但其平均增长率（0.18%）低于全国平均水平（0.33%），且2014至2015年为负增长，可见其未来发展潜力有限。（4）农业服务型特色小城镇就业水平表现一般，但其在2014至2015年有较大增长，平均增长率位居第三（2.16%）（见图6、图7）。进一步通过五种类型特色小城镇内部就业水平的标准差分析，可测度每个类型小镇内部样本之间的分异程度（见图8）。新兴产业类型的特色小城镇内部个体差异最小，可见其发展模式较为稳定、较具借鉴意义；相反，工业发展型、旅游发展型和农业服务型内部个体差异较大，不同小镇样本对其发展路径反映不一，需谨慎借鉴。

3.2.2 就业水平偏差分析

（1）工业发展型特色小城镇

工业发展和工业企业数量的增加，能够在短时间内起到为当地吸收剩余劳动力并且扩大就业的作用，因此工业发展型小镇的现状就业水平相比于其他类型小镇要高。但与此同时，该类特色小城镇内部不同个体之间的差异也最大，为0.17（最高的近100%而最低的只有30%）。推测导致这个结果的原因有二。

第一，这类型特色小城镇存在地区差异性。各地区区位条件、先天发展资源条件的不同导致小镇之间的发展起点具有高低之分。例如同为以白酒制造工业为特色，而所处地区不同的山西省吕梁市汾阳市杏花村镇和湖北省宜昌市夷陵区龙泉镇，两者的2014年就业水平分别为53.91%和68.28%，相差14.37个百分点之多。

第二，工业产业细分类型多样化导致其差异性较为显著。工业的部门结构类型十分复杂，包括重工业、轻工业、手工业等，其中又分资本密集型（冶金、机械制造等）和劳动密集型（砚宣、丝袜、制笔等），不同类型的工业企业对当地提供就业机会的能力具有差异性[11-13]。例如同为浙江省的两个特色小城镇：温州市乐清市柳市镇和绍兴市诸暨市大唐镇，前者以电器电工产业为特色，2014年就业水平为59.83%，而后者以袜业生产销售设计为特色，2014年就业水平为81.08%。前者是资本密集型的工业产业类型，后者是劳动密集型工业产业类型，两个特色小城镇皆为工业发展型，但显然两者对于就业岗位的供给能力不同。

可见并非所有类型的工业细分产业都能够充分提升增加当地的就业岗位，小镇在确定工业发展路径时需要慎重考虑具体的工业细分类型。

（2）新兴产业型特色小城镇

值得引起關注的是新兴产业型的特色小城镇。虽然此类型小镇的就业水平目前尚不如工业发展型特色小城镇，但其就业水平均增长率最高，且内部样本差异较小，其创新型的产业（金融、生物科技、电子商务等）有较大的推广和借鉴价值，小镇在政策支持下从无到有地发展新兴产业以获得扩大就业的结果的可能性较高。

（3）旅游发展型特色小城镇

旅游发展型特色小城镇数量占比最高达49%，但该类型小镇的就业水平增速较低，发展潜力有限，且其内部个体差异性也较大（见图8）。可见特色旅游产业的就业效能并非具有绝对优势。在当下“旅游兴镇”的热潮背景下，发展旅游业能够充分吸引社会关注和获得政策支持，但在实际情况中，该政策对当地就业岗位的增加和整体就业水平的提升的潜力有限。在决定小镇未来发展定位时，要充分考虑自身情况，不可一味从众跟风发展旅游业，将其作为“万能良药”。

（4）农业服务型特色小城镇

农业服务型特色小城镇的内部个体差异性亦较大（见图8）。以2014年数据为例，自身农业类型不明确的特色城镇（比如以笼统的生态农业为特色产业的小镇）就业水平非常低，平均水平集中在40%左右；而经营专业性、特色强的农业（中药、葡萄酒、稻米等）的小镇就业水平则较高，集中在50%～60%，甚至有个别达到80%（见附表1）。因此，农业服务型特色小城镇的发展要坚定自身的农业特色，并加强农业产业的专业化、特色化程度，并借此塑造城市名片打造周边产品，减少剩余劳动力，提高就业水平。

（5）商贸流通型特色小城镇

商贸流通型特色小城镇大部分位于中国的边境地区，当地的经济发展水平本身有限，因此虽然从绝对数值来看其就业水平是最低的，但是相比于其当地的平均就业水平而言依旧有其发展的借鉴性。

3.2.3小结

综上所述，工业发展型特色小城镇就业效能最高，且不同细分类型的工业产业提升就业水平的能力不同。而新兴产业型特色城镇则后来者居上，有逐渐超越工业发展型小镇的趋势，且该类型特色小城镇的发展模式较具借鉴意义。对旅游发展型特色小城镇而言，旅游产业的广种薄收一方面说明旅游发展型特色小城镇准入门槛过低，导致其发展后劲不足，没有达到切实提升社会就业水平的目的；另一方面说明旅游产业的发展对实际就业水平的提升的助力有限，虽说旅游品牌的打造对“特色”小镇的响应度最高，但是对民众的实际福利的谋取作用有限。农业服务型特色小城镇应当坚持自身的产业特色优势，进一步细化、专业化农业特色，可持续地提升农业发展的层次以充分带动当地的就业水平。商贸流通型特色小城镇更多地要利用自身的区位优势，在一定程度上提升当地的就业水平。

从动态的历时态视角总结分析，新兴产业型、工业发展型和农业服务型特色小城镇在近三年的发展势头最好，而旅游发展型和商贸流通型的发展后劲不足。同时，该现象亦说明小镇未来对产业的选择中需要加强与就业水平指标的挂钩，重视产业发展的就业效能问题。

4结论与反思

本文从两个层面三个角度重点分析了特色小城镇的就业效能特征：分别为特色小城镇总体就业水平层面和分类型特色小城镇就业水平层面，以及就业水平、就业水平增速和就业水平偏差三个角度。首先，笔者定量化地通过比较特色小城镇与全国乡镇及非特色乡镇总体就业水平并揭示特色小城镇的就业水平梯度特征，论证特色小城镇就业优势的存在性及其绝对性；其次，笔者通过分析不同功能类型的特色小城镇的就业水平、其就业人口系数的历时态增速差异及内部样本偏差程度等，对分功能类型特色小城镇的就业效能现状和未来发展潜力进行研究，主要得出以下几点结论与反思：

一是特色小城镇总体上具有一定的就业优势，但其内部也存在梯度分异特征，低就业水平特色小城镇的存在说明特色小城镇的就业效能优势并非为绝对性。

二是分功能类型特色小城镇的就业效能表现差异性较为显著。工业发展型特色小城镇就业水平最高，但其受具体工业细分产业类型的波动较大；新兴产业型特色小城镇数量最少，但是其就业水平普遍较高，其发展模式具有较高的潜力和借鉴价值；旅游发展型特色小城镇数量最多，但是其就业水平表现一般，且未来就业效能潜力有限；农业服务型特色小城镇就业水平受具体农业产业类型影响较大，需要制定合理的发展策略来充分利用农业产业对就业水平提升的能力；商贸流通型产业受区位因素影响较大，其就业水平甚至低于全国乡镇的平均水平。

三是特色小城镇在经济产业方面的特色性毋庸置疑。然而，特色小城镇的产业发展是否能够有效地转化为实际的高就业水平（即特色小城镇的就业效能的高低）却有待考证。

现有的特色小城镇评估体系要素、筛选原则主要以小镇的产业、功能、形态和制度等层面特色性为核心[7]，缺少针对就业水平指标的具体内容，并在特色小城镇的规划发展目标中，也缺少对提升就业水平的要求。因此，基于提升就业效能的视角，为进一步完善特色小城镇筛选原则、优化特色小城镇扶持政策和补充、修正特色小城镇的规划发展目标，本文建议应当在特色小城镇的评价体系中加入可反映实际民生问题的就业效能指标（就业人口系数）作为新评价体系的一部分，考虑将就业效能方面表现突出的小镇也作为“就业特色模范小镇”加入特色小城镇行列。同时特色小城镇在选择特色产业和发展方向时，建议能够慎重选择特色发展路径，摈弃从众心理和“面子工程”，提升本地就业水平，实现就地城镇化，切实解决民生问题。

注：

① 就业效能：指特色小城镇的就业反哺能力，在本文中通过特色小城镇的就业人口系数来反映。该指标也能够侧面说明特色产业与特色小城镇就业水平之间的转化效率，在笔者下一阶段的研究中将对其进行进一步科学量化考核分析。

② 就业贫富差距：指各特色小镇就业水平之间的差距。

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