精准扶贫中非贫困村的贫困户帮扶现状研究

黄扬 李然

【摘要】：精准扶贫是新时期我国扶贫开发战略转型，确保实现全面建成小康社会伟大目标。其内容体系包括精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核。本文通过个案研究和实地调研的方法，通过对巢湖半岛X镇Y村的调研，了解一个非贫困村在精准扶贫过程中，对为数不多的贫困户精准帮扶的成效如何，贫困人口是否达到“两不愁三保障”的稳定情况，以及可以进一步创新精准扶贫工作机制，以保证精准扶贫工作的实际成效的经验总结。

【关键词】：精准扶贫 个案研究 靶向治疗 创新机制

引言

为了确保我国到2020年如期实现贫困人口脱贫、全面建成小康社会的发展目标，2019年2月19日，中央一号文件——《中共中央 国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》——发出。该文件指出：坚持农业农村优先发展总方针，以实施乡村振兴战略为总抓手，对标全面建成小康社会“三农”工作必须完成的硬任务，适应国内外复杂形势变化对农村改革发展提出的新要求，抓重点、补短板、强基础，围绕“巩固、增强、提升、畅通”深化农业供给侧结构性改革，坚决打赢脱贫攻坚战，充分发挥农村基层党组织战斗堡垒作用，全面推进乡村振兴，确保顺利完成到2020年承诺的农村改革发展目标任务。

自从2013年11月，习近平总书记在湖南湘西考察时作出了“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的重要指示，并首次提出了“精准扶贫”的重要思想。到2014年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，详细规制精准扶贫工作模式的顶层设计，推动了“精准扶贫”思想落地以来。在各级地方政府的积极作为下，根据国家统计局发布的数据测算，2018年年末，全国农村贫困人口1660万人，比上年末减少1386万人；贫困发生率1.7%，比上年下降1.4个百分点。

践行四年的脱贫攻坚战到了“收官阶段”，这一时期，核心的问题已不在是贫困村的整体脱贫问题，应当是个体贫困户是否真正做到了脱贫致富。而贫困村中单个贫困户的问题往往与贫困村固有的困境相通，非贫困村中的贫困户却有着各式各样的困难原因，考核脱贫攻坚成效，重点分析贫困人口“两不愁三保障”稳定实现情况，着重查找影响到户政策措施落地见效和脱贫稳定可持续的突出问题、薄弱环节，考察“精准扶贫”是否做到了精确到人、细致到户。精准扶贫，贵在精准。要改变以往“大水漫灌”的粗放方式，转变为定向“喷灌”、定点“滴灌”的精细方式。尤其对于非贫困村的贫困户情况，更是需要这种定向、定点的精细扶贫方式，一片地区选择一种方法、一家一户适用一种方案的精准化操作不可或缺。本文采用个案研究的意义就在于越是要统筹整体性，就越不能忽视哪怕一个村、一个贫困户的情况。

巢湖半岛X镇Y村的贫困户情况

巢湖半岛是延伸向巢湖湖心的“半岛式”土地，它是千余年来巢湖人民“围湖造田”的结果，半岛地区的土地除了固有的丘陵地貌以外，湖边村落有大片的圩田，圩田土地肥沃，粮食产量大；丘陵上的土地由于不平整、碎块化，粮食产量不高。很多村民都具有一定的鱼塘饲养和捕鱼技能，是最基础的“养—捕—售”的渔业运营方式。巢湖半岛上的Y村正是一个拥有肥沃圩田的传统农业村落，Y村并不是X镇的贫困村，有贫困户5户。

笔者对这5户贫困户情况实地走访，分别编号：

（1）孤寡老人，无子女，70多岁，身体健康，无固定收入；在村里做些植树、清扫村干道等杂活补贴生活，有少许积蓄，低保，受助危房补贴，房屋翻新修葺。

（2）残疾人，一生未婚，丧失部分劳动能力，不能负担重活，平时在村里做些“小功”（工地上收拾杂物、打理后勤等非力气活），基本无积蓄，低保；还有亲兄弟一人，同村居住，平时会帮忙照顾，亲妹妹嫁到外村，重要节日、农闲也来看望。

（3）一家三口，两位老人70多岁，独生女40多岁，重症肌无力，长期卧床，完全丧失独立生活自理能力；家庭收入全靠父亲打零工、散工，有一些积蓄，每月固定医药费支出占较大比重，低保。

（4）“村里懒汉”，大龄未婚，年轻时父母照顾，父母去世后，靠父母积蓄生活，游手好闲，偶尔收拾田地，基本荒废，但从不闹事，亲戚长辈、周边邻居偶有帮扶。

（5）一家三口，俩老人，患有慢性病，一孙子，正在上初中，很懂事；儿子儿媳意外身亡，抚恤金及少许积蓄留给孙子；收入靠俩老人务农，低保，生活拮据，只够基本温饱，没有生活质量。

非贫困村中的贫困户脱贫问题

精准识别贫困人口的初衷是为了精准帮扶，使扶贫政策更具针对性，真正惠及贫困人口。调查发现精准帮扶也存在不少问题。

（1）针对性帮扶以及包脱贫的制度设计难以落实。在各级政府的文件中强调要通过精准识别来分类施策，对贫困人口采取针对性的扶贫措施，一人一档、一人一策，使扶贫措施能落到实处、产生实效。但是，在实地调查中发现许多文件规定还停留在纸上，实践中的很多做法还是以扶贫人员依照类型化的办法实施具体的扶贫措施，并没有个性化的帮扶。这种现象的出现有两方面的原因：一是尽管政策推行的力度足够重视，但扶贫工作人员的观念和习惯没有及时跟上步伐；二是制度设计本身是理想状态的，实践操作起来难免流于形式、流于表面。比如，政府文件中规定要 “定点、定人、定时、定责任、包脱贫”，这种规定如能落实将需要巨大的人力物力，几乎难以完成。一方面难以调配如此多的干部力量，另一方面这种脱贫很可能是短期的。就如对于编号（1）和（2）来说，尽管都是独居贫困户，但对于一位老人来说，身体健康、居住有房、自食其力已足够，精神上的扶贫才是关键。而一位有着兄弟姐妹，并时常联系，能感受到家庭温暖的残疾人，可以有稳定、适当的劳动并活动报酬，应该是脱贫的好途径。

（2）贫困人口对政府的依赖与对非贫困人口的排斥产生新的社会不公。精准扶贫实践中扶贫人员常常把为贫困户弄头牛、弄几只鸡、送米、送油、送钱等作为扶持的手段，这种做法的实质是直接为贫困人口输送利益。在实地调查中，编号（4）的贫困户“等、靠、要”思想严重，村干部建档立卡时，也很清楚这一贫困户的致贫原因就是自我懒惰、得过且过。而事实也证明直接输送利益已經加剧导致了其对政府的依赖，尤其是政府 “包脱贫”的承诺使其自身的本来就缺失的积极性更加丧失殆尽，此时已不是把“脱贫致富”的希望寄托在政府身上，而是把自己“养老送终”都压在了政府肩上。

（3）瞄准贫困人口个体的扶贫措施缺乏效率。精准扶贫要求瞄准贫困人口个体，采取针对性措施。比如为贫困人口一人提供一项产业或一个项目以使其有收入的来源。这种做法往往效率不高，主要在于难以设计合适的项目给予这些贫困人口，即使有这类项目往往其扶贫效果也是短期性而非长期性的。对于编号（3）和（5）这两家贫困户来说，确实很难设计一种合适的帮扶办法，在与老人们的交谈中，笔者发现，对于他们来说自己脱贫与否已经不再考虑，更多地是担心百年之后，卧床的女儿、未成年的孙子应该怎么办。这种担忧充斥在与笔者的交谈中。瞄准个体的扶贫措施难以有效，还在于其实施者是一些上级政府的工作人员。他们的政府属性使其难以敏感地发现贫困个体的个性化需要，但他们可以寄希望于村干部会提供详细的信息和方法；同时，村干部确实对本村的贫困户情况最了解，但是对于上文提及的情况他们也无能为力，也只能寄希望于上级政府是否有统筹安排和整体性政策、规划。这种上下相互的“寄希望”，最终只能让问题始终悬而未决，处于一种无奈的“平衡”之中。

脱贫问题中的几点思考与建议

针对精准扶贫工作中面临的问题，需要进一步创新精准扶贫工作机制，以保证精准扶贫工作的实际成效。

第一，需要改革贫困标准的制定方法，进一步完善精准识别机制。在实地考察中，笔者发现：基层政府不可能完全获得农户可靠的收入数据，同时“熟人社会”的农村也不可避免的存在隐瞒、“照顾”和人情等问题，因此以收入作为贫困户的唯一识别标准不可行的也不准确。建议放弃单一的收入标准而采用多维贫困的标准来识别建档立卡贫困户，避免国家制定的标准与基层采用的标准完全脱节现象的发生。国家统计局对扶贫人口数量的估计也需要从收入和消费的标准转变为收入、消费、资产、健康、教育等多个维度。这一转变不仅符合贫困人口的实际状况，也符合国际上倡导多维贫困的趋势。在国家统计局目前仍然以收入指标来估计贫困人口的情况下，精准扶贫要覆盖更多的贫困线以下的贫困户，就必须扩大建档立卡的规模，增大覆盖面。覆盖面扩大后，扶贫资金也应该承受之增加。

第二，完善精准扶贫考核机制。目前国家统计局对全国农村贫困人口的估计依据的是收入和消费指标和贫困线标准。但如果继续用该方法作为精准扶贫效果的考核，就会出现识别和扶持标准与考核标准不一致的问题。建议对精准扶贫效果的考核只针对建档立卡贫困户，主要评估建档立卡贫困户在收入、消费、资产、教育和健康等多个维度的改善状况和脱贫状况。这就需要改进农村住户抽样调查，特别是建档立卡信息要反映在住户抽样调查中。在此基础上，国家统计局每年可以对建档立卡户的变化情况进行可靠的评估。国务院扶贫办也可以利用建档立卡系统对扶持情况进行跟踪和评价。

第三，地方政府重点探索和建立贫困户的受益机制。由于导致贫困的因素是多方面而不是单一的，精准扶贫不仅需要采取综合性的扶持措施，而且也需要有长远的眼光，树立“靶向治疗”思维，同时干预导致贫困的短期因素和长期因素。在重视贫困户的自身创收的同时，需要重点解决孩童的营养、健康和教育问题，对于贫困户的子女应建立单独的健康成长、接受义务教育、参与工作培训等事务档案，设立一部分专门的健康、教育资金，阻断贫困的代际传递。

第四，精准扶贫的标准化地方治理机制。精准扶贫政策由中央顶层设计并自上而下强制性推动，在政府科层组织系统内通过“层层量化”和“逐级加码”的方式下派指标和量化任务，最后由基层组织具体落实。笔者认为，由于中央关于精准扶贫的政策设计非常具体且要求十分规范，可以将农村精准扶贫视作一种标准化治理。因此，它不仅作为一种乡村治理机制存在，本身也代表了一种乡村治理范式的建构。为保障精准扶贫制度体系的有效运转，国家制定了精细化的贫困治理标准，但在现实的运作中，由于标准化的制度体系与基层组织科层化的相互耦合，无法适用于弥散性的乡村社会关系，导致了农村精准扶贫“结构”科层化与“功能”弥散化的脱耦，标准化治理并没有真正实现乡村社会规则之治的转型，农村精准扶贫存在结构与能力非对称性的实践悖论。在农村精准扶贫的实践过程中，标准化的治理结构并没有真正有效解决乡村治理的新问题，相反，在自上而下科层化的考核压力的影响下，农村基层组织科层化倾向反而日益明显，选择性治理、“运动式治理”，也成为基层组织的一种现实策略，从而加剧了基层政府与农民的非均衡性博弈关系。同时，基层工作人员会陷入“内卷化”困境中：疲于应付上级任务、指标考核，面对运动式治理的身心劳作，精准扶贫的效率下滑，又会引发上级部门对此的管理力度增加和治理手腕加重，上对下的“压迫”与下对上的“倒逼”往往导致治理的最终失败，甚至影响“科层组织”的稳定。不仅仅是上下级政府的权力在结构中的产生对抗和妥协，在基层组织嵌入与农村社会关系之间也存在着新的变化。在乡村社会转型及乡村社会关系弥散化的背景下，乡村社会的治理结构呈现离散化的态势：乡村社会的治理权力尽管掌握在基层组织及村庄政治精英手中，但却无法成为主导的公共权威，也难以真正发挥社会整合的效应。

结语

精准扶贫是打赢扶贫攻坚战的重要保证，也是实现乡村振兴战略的第一步大棋。“对症下药”，瞄准精准度作为精准扶贫工作实施过程中的第一步，决定了后续扶贫工作方向的正确性。精准扶贫的瞄准识别机制不应再局限于单一方向上对贫困群体的识别，应在精准扶贫中辨得清致贫原因、理得清脱贫思路、把得住脱贫意愿，做到真正意义上的“精准”扶贫。

【参考文献】

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【3】孔令英，王明月.喀什地区精准扶贫项目瞄准绩效评价研究[J].北方园艺，2019（04）：182-190.

【4】王雨磊.精准扶贫何以“瞄不准”：扶贫政策落地的三重对焦[J].国家行政学院学报，2017（1）：88-93.

基金项目：陕西师范大学2019年寒假社会实践项目，重点项目

作者简介：

黄扬（1995-），男，汉族，籍贯：安徽巢湖人，學历：在读硕士研究生，单位：陕西师范大学，国际政治专业。

李然（1995-），女，汉族，籍贯：安徽滁州人，学历：在读硕士研究生，单位：陕西师范大学，民商法学专业。