乡村治理中公共政策的价值及回归路径

高德

[内容提要]乡村治理是乡村振兴的重要抓手，在乡村治理过程中，公共性、民主性以及回应性是其遵循的基本价值取向，但是在当下的市场经济发展环境之下，出现了乡村治理的政策价值偏离现象，以及社会结构的畸形化等诸多问题。因此，在乡村治理中应该更强调公共政策的价值依归。

[关键词]乡村治理 价值偏离 价值回归

一、公共政策价值在制定过程中的体现以及重要性

1.公共性。公共性所涉及的是公共空间即公域，而非私人领域，其指向是公共的共同的，是一种共享和非排他的，其公共性包含有三种含义：公平、公正、公开。公平是主体平等，无特权、无例外;公正是指将政策的合理合法，以及公民的认同，作为其价值为依归;公开是指在政策制定过程中，公民参与和透明度即公民可以通过多种合法的渠道参与其中。公共性是民主性和回应性的前提和保证。

2.民主性。民主是现代化乡村治理的关键，同时也是公共政策制定过程中凸显的关键性要素，民主即多数人的意志或多数人的统治，民主的深层含义是强调集中民智，反映民意和回应公民的诉求，而非精英政治，其更倾向于“外在创始型”的政策制定过程，讲求的是相关者可以，并且有多种合法合理的民意反映渠道，表达民众个人的利益诉求，而且他们的利益诉求在政策制定时会被平等的对待。民主有效地推广，不仅有利于减少政策推行时的阻力，而且还可以有效防止权力的滥用。

3.回应性。公共政策，无论是制定还是执行，回应性都是其重要的标准，在制定公共政策过程中，强调回应性，有利于收集各方面的信息，达成政府与公民的良性互动的局面，解决政府单方面信息闭塞的短板，集思广益，有助于公共政策的合法化，在执行过程中，有利于不良政策实施时带来的损失及时止损，最大限度的挽回不合理的政策所造成的损失，但是一切的前提是，必须保证有广泛的公民参与以及具有畅通的民意反馈渠道，在这里又涉及到了上文所提到的民主，只有广泛推行民主，才能保证回应性，两者是相互依存的关系，共同保证了政策的合理合法性。

二、乡村治理过程中政策价值的偏离以及原因

1.“效率优位”致使效率和公平关系的失衡。在乡村振兴背景下，许多乡村在发展致富的过程中，慢慢的趋于畸形化，片面的追求做大做强，单纯追求数量上的上升，而忽视了人民的实际需求。在这种环境下，公共政策更加偏向于效率优先，而忽视了公平，因此在当下乡村治理的过程之中，效率和公平是公共政策制定时必须面临的两个现实性的问题，要真正的做到兼顾，而不是空有其表，以公平为前提。只有这样，才能够保证治理过程之中公共政策的民主性、回应性和公共性。

2.“精英政治”限制了民意反馈的渠道。所谓的“精英政治”，顾名思义就是少数人统治多数人，与之相对应的是政策创始的类型是“内在创始型”，其注重的是吸收一些专家学者对问题的见解，而忽视民众的意见，将民众排除在外，这类政策的制定多半是系统内部人员认定的。在市场经济环境下，乡村出现利益主体多元化和利益碎片化，精英型的“内在创始型”的政策制定路线，很难满足不同利益主体的需求，将社会公众排除在外的政策制定方式，背离了政策制定的公正理念价值，民众的心声很难被当权者考虑或采纳，政策所体现的也只是少数人的意志，而非大多数人的意愿。

3.体制不健全致使政策的制定相对被动。基层领导行政权力有限，遇到一件涉及到多条法令的事件时，他们显得无所适从，手段也相对单一化，很难及时的应对多变的村务状况，而且在各部门因为害怕担责而相互推诿扯皮，很少有部门主动站出来去解决问题。另外，干部的问责机制不健全，对于基层干部的行为约束和监督不到位，以至于基层干部行为懒散不办实事。

三、乡村治理的公共政策價值的回归路径

1.不断完善社会保障体系，促进社会公平。随着市场经济的发展，政府对公平和效率的优先之分，社会贫富分化呈现严重之势，使公共政策价值取向发生偏离，影响了民生和社会的稳定和发展，对于社会主义和谐社会的建立提出了挑战。因此，需要不断完善社会保障体系。一是促进城乡一体化进程。城乡二轨制给农村社会的发展带来一系列问题，外出打工的农民不能享受城市的各种公共资源和福利，农民对城市的认同感和归属感匮乏，而统筹城乡一体化发展有利于城市的公共资源流向农村，促进农村的振兴，使整个社会基本公共服务均等化，让农民真正感受到公平。二是不断建立健全农村的养老保险制度。随着农村老龄化日益严重，城乡户籍制度的存在，农村的养老问题成为农村振兴必须要解决的问题之一。政府要不断加大对农村养老的财政支持，扩大养老保险的覆盖率，这不仅有利于全面建成小康社会，促进社会公平，更是对城市反哺农业的有力证明。

2.构建乡村治理主体的多元化。随着我国市场经济的发展，对利益追求面加大，利益主体增多，因此构建乡村治理主体的多元化不仅符合当前农村发展的现实需要，还能更好地反映多方的利益需求，通过彼此之间的利益博弈，相互妥协，并且将达成的诉求输送到政府手中，使各方的利益在公共政策中均可以得到体现，达到一种利益均衡状态。为此，应该采取措施构建多元化的乡村治理主体。一是提高村民的主体地位，完善村民自治制度。提高群众主体地位的重要举措就是要转变政府职能，构建一种有限政府，使政府切实履行职责，不能越位更不能缺位。不断推进完善村民自治制度，拓展相关的利益表达机制，使村民更好的参与决策，促进农村的社会和谐。二是不断建立完善农村服务组织，形成多方位治理。随着乡村社会的转型，治理对象趋于复杂化和多元化，因此仅仅依靠“村两委”已经不能满足乡村问题的解决。政府应该支持新兴社会组织的发展，这些组织有利于弥补其他主体的不足，有利于农村的全方位治理，对于实现农村的振兴具有重要的意义。

3.转变基层政府的权力观念，构建服务型政府。长期以来，我国自然经济占主导地位，而自然经济对政治权力过度依赖，形成“权力本位”思想，在我国进入社会主义现代化建设后，这个“毒瘤”依然存在。因此，转变基层政府的权力观念，对于振兴农村有关键性的作用。一是要构建有限政府。随着社会不断发展，社会公众对政治参与呈现积极态势，而我国基层政府的权力观还处于计划经济时期，意图重新打造全能型政府，基层治理就会产生一系列新问题和新挑战，转变基层政府的权力观念就变得尤为重要，该管的努力管好，做到不缺位，不该管的坚决不能管，做到不越位，寻求基层政府与农民之间的良性关系，使政府的职能向服务型转变。二是打破政府在公共服务领域的垄断地位。在服务领域引入竞争机制，通过私人部门的介入，迫使政府提供更好的服务，降低成本，提高效率，促使公共部门或者私营部门回应公民诉求，打造服务型政府。

4.拓展民众的诉求渠道，增强政府的回应性。基层政府不作为和公众诉求渠道不畅通，导致干群关系紧张。一是要不断拓展群众诉求的渠道。随着我国越来越重视基层群众意见，现已建立了社会听证制度、上访制度、设立市长电话和市长信箱等一系列渠道，但是很多基层政府把这些渠道视为形式主义，出现听而不证，上访时窗口没人，市长电话没人接，写信没人回等问题，所以切实保证渠道的畅通，使群众的利益诉求能够真正的通过这些路径通向政府议题。二是要强化基层政府的责任意识，打造责任型政府。政府的权力是人民授予的，这也意味着政府在行使权力时必须对人民负责，维护人民的利益。如果权力与责任不再挂钩，政府的权力就变得没有约束，法制也就无从谈起。目前，关键在于强化基层政府的责任，做到有权必有责，在赋予权力的同时明确责任，同时不断完善权利救济，制定和完善引咎辞职、罢免等制度，真正做到让权力关进笼子里。

（作者单位：辽宁大学哲学与公共管理学院）

责任编辑：宋爽