中国网络视听产业规制的演变与效果

王樱洁

【内容摘要】网络视听产业是当今影响力最大的文化产业之一。网络视听产业规制的演变可划分为初始规制、强化经济性规制、强化社会性规制、多元化规制四个阶段，规制促进了网络视听产业的规范化、创新化、优质化发展。政策规制应具有先导思维，对产业动态做出有前瞻性的预判，这是未来网络视听产业规制的重要发力点。

【关键词】网络视听产业;规制演变;效果

自1996年12月，中央电视台国际互联网站（央视国际网络的前身）成立至今，中国网络视听产业的发展已有二十余年的历史。网络视听产业在资本运作、市场调节、受众参与的相互影响下，自身的边界也因媒介形态的不断拓展而模糊与泛化。根据CNNIC发布的第43次《中國互联网络发展状况统计报告》显示：截至2018年12月，我国网民规模为8.29亿，全年新增网民5653万，互联网普及率达59.6%。①随着互联网使用规模的扩大，网络视听产业必将迎来新的高潮。从广义上讲，网络视听产业是基于互联网的新兴文化产业。如果以传播载体为划分，基于互联网传播的视听业务都属于网络视听产业的范畴。根据第六届中国网络视听大会发布的《2018中国网络视听发展研究报告》显示：2018年，视听行业市场规模预计2016.8亿，同比增长39%。②无论是从现实层面还是从理论层面，对于网络视听产业规制的演变与效果等问题，都有进行研究的必要性。

一、规制的演变

网络视听产业以生产基于互联网传播的视听文化产品为基础，是面向社会大众的公共文化产业。网络视听产业的蓬勃、健康发展不仅需要自身遵从互联网发展的特点和规律，而且需要政府在公共服务、内容监管、版权保护等方面发挥职能，规范引导。

（一）初始阶段（1999-2002年）

1989年，中国开始建设互联网。1994年，中国获准加入互联网，并在同年5月完成联网工作。1999年10月，国家广播电影电视总局发出《关于加强通过信息网络向公众传播广播电影电视类节目管理的通告》，对境内的单位或个人利用互联网向公众传播广播电影电视类节目作出了规定。2000年2月，国务院通过《互联网信息服务管理办法》，将互联网信息服务分为经营性和非经营性两类，分别实施许可制度和备案制度。此时我国的互联网尚处于起步阶段，互联网视听业务规制也处于萌芽时期。

（二）强化经济性规制阶段（2003-2010年）

网络视听产业的经济性规制主要集中在市场准入、版权维护、引导监管三个方面，以维护健康的市场竞争秩序。③2003年被称为中国互联网的转折年，网络视听产业迅速发展。2003年1月，国家广播电影电视总局发布《互联网等信息网络传播视听节目管理办法》（总局第15号令）以加强监督管理，促进社会主义精神文明建设。2003年5月，文化部发布《互联网文化管理暂行规定》，确立了进口互联网文化产品的内容审查制度。2004年6月，国家广播电影电视总局发布《互联网等信息网络传播视听节目管理办法》（总局第39号令），对信息网络传播视听节目业务实行许可制度，要求通过信息网络向公众传播的影视剧类视听节目必须取得《电视剧发行许可证》《电影公映许可证》。2007年12月，国家广播电影电视总局、信息产业部发布《互联网视听节目服务管理规定》（总局56号令），明确规定从事互联网视听节目服务，应当取得《信息网络传播视听节目许可证》。2006年被称为网络视频元年。这一年优酷网、酷6网成立，仅一年时间内，视频网站由原来的30家增长为300余家。网络视频用户有6300万，占网民的47%，网络视频收入总规模为5亿元。2009年，我国开始着力推进三网融合战略，对网络视听产业的监管力度进一步加大。2009年4月，国家广播电影电视总局发布《关于加强互联网视听节目内容管理的通知》，规定从事互联网视听节目服务的单位所播节目应具有相应版权，在互联网上传播的影视剧必须依法取得广播影视行政部门颁发的相关许可证。同年8月，国家广播电影电视总局发布《关于加强以电视机为接收终端的互联网视听节目服务管理有关问题的通知》，以规范互联网视听节目传播秩序。2010年4月，国家广播电影电视总局发布《互联网电视内容服务管理规范》《互联网电视集成业务管理规范》，规定对互联网电视业务采取“集成服务+内容服务”的管理模式。互联网技术的发展、宽带的普及、资本的进入，为网络视听产业带来了无限的发展潜力。

（三）强化社会性规制阶段（2011-2016年）

随着网络用户与企业规模的扩大，网络视听产业的规模与影响力不断提升，产业化链条逐渐形成与完善，平台整体生态逐步构建。社会性规制要求网络视听产业不仅需要取得经济效益、引领市场健康发展，还需要肩负社会责任、取得社会效益。网络视听产业需要接受相关部门的监管，坚持正确导向，传播主流价值观。2011年8月，中国网络视听节目服务协会成立，主要功能在于制定行业自律规范、打击盗版盗播、树立媒体社会责任、促进行业健康发展。同年10月，国家广播电影电视总局办公厅下发《关于印发〈持有互联网电视牌照机构运营管理要求〉的通知》，以进一步规范互联网电视服务秩序、促进三网融合工作顺利进行。同年10月，十七届六中全会通过《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》，提出要加强网络法制建设，形成规范的管理体系，营造文明理性的网络环境。2011年网络自制内容增多，移动互联网成为行业内的新热点。2012年6月，国家广播电影电视总局发布《关于IPTV集成播控平台建设有关问题的通知》，要求IPTV集成播控平台需要取得相应的许可证才能开展相关业务。同年7月，国家广播电影电视总局发布《关于进一步加强网络剧、微电影等网络视听节目管理的通知》，要求互联网视听节目服务单位按照“谁办网谁负责”的原则，对网络视听节目实行先审后播的管理制度。2013年1月，国家广播电影电视总局发布《广电总局关于促进主流媒体发展网络广播电视台的意见》，确立了网络广播在新媒体传播格局中的主流地位。2014年1月，国家新闻出版广电总局发布《关于进一步完善网络剧、微电影等网络视听节目管理的补充通知》，提出对网络视听服务的内容制作和播出强化监管。同年8月，中央全面深化改革领导小组第四次会议通过《关于推动传统媒体和新兴媒体融合发展的指导意见》，提出加快传统媒体向新媒体转型的步伐。同年4月，“扫黄打非·净网2014”专项行动开展，快播等企业被关闭。同年9月，国家新闻出版广电总局发布《关于进一步落实网上境外影视剧管理有关规定的通知》，对境外影视剧的规范引进提出了要求。2015年10月，《中共中央关于繁荣发展社会主义文艺的意见》强调大力发展网络文艺，提出要“加强内容管理，创新管理方式，规范传播秩序，让正能量引领网络文艺发展”，为网络视听产业健康有序的发展提供了政策保障。2016年，国家新闻出版广电总局发布《专网及定向传播视听节目服务管理规定》，对公网和专网视听节目服务实施更加严格的准入退出管理。2016年，网络直播作为一种新兴业态异军突起、发展迅猛。“目前我国网络直播平台已经超过500家，网络直播用户达到3.43亿。”④《关于加强网络视听节目直播服务管理有关问题的通知》《互联网直播服务管理规定》《关于加强微博、微信等网络社交平台传播视听节目的管理规定的通知》《关于进一步加强网络原创视听节目规划建设和管理的通知》《网络表演经营活动管理办法》等，成为网络视听内容的监督、规范、管理体系建立的重要环节。在此阶段，网络视听产业已经成为繁荣社会主义文艺的有生力量，对政治、经济、文化生活的影响更加广泛。

（四）规制多元化阶段（2017年至今）

在当前形势下，网络视听产业迎来了新的发展机遇，但也产生了新的问题：部分企业社会责任感不强，内容质量有较大的提升空间。面对海量的网络视听内容，仅仅从政府方面进行规制，难免存在滞后性。因此，将权利让渡给行业自身与社会组织尤为必要。2017 年6月，中国网络视听节目服务协会常务理事会通过《网络视听节目内容审核通则》，旨在指导各网络视听节目机构的内容审核工作，促进行业健康发展。2019年1月，中国网络视听节目服务协会发布《网絡短视频内容审核标准细则》《网络短视频平台管理规范》。其中，《网络短视频内容审核标准细则》共计100条，对网络短视频的内容审核作出规范。中国网络视听节目服务协会作为政府与行业之间连通的桥梁纽带，可以起到有效的监管与约束作用，促进产业的自律发展。2019年，腾讯视频、优酷、爱奇艺等联合发布《关于规范影视秩序及净化行业风气的倡议》《关于抑制不合理片酬，抵制行业不正之风的联合声明》等倡议，对于促进行业的自我协调、自我管理具有积极作用。除了行业协会的监管与自我监管，2017年以来国家相关政策的密集出台，使网络视听产业规制进一步向科学化、规范化、细分化方向发展。《关于支持电视剧繁荣发展若干政策的通知》《关于进一步加强网络视听节目创作播出管理的通知》《关于加强网络视听节目领域涉医药广告管理的通知》强调网络视听节目与广播电视节目的同一标准、同一尺度，对电视剧、网络视听节目实施统筹管理，建立健全的审核制度。《关于开展2017年“网络视听节目精品创作传播工程”的通知》《进一步加强社会主义核心价值观网上传播的通知》更加注重将网络平台作为思想文化与舆论宣传的重要阵地，打造精品内容，营造健康向上的网络氛围。《关于电视剧网络剧制作成本配置比例的意见》《网络视听节目内容审核通则》有利于加强行业自律自管，促进网络视听节目内容健康发展。《关于进一步规范网络视听节目传播秩序的通知》《微博客信息服务管理规定》《关于加强网络直播答题节目管理的通知》《关于做好暑期网络视听节目播出工作的通知》进一步规范网络视听节目传播秩序，引导行业健康有序发展。《关于进一步加强广播电视和网络视听文艺节目管理的通知》对广播电视和网络视听文艺节目在类型、片酬、监管方面提出了要求。《关于网络视听节目信息备案系统升级的通知》实现网上网下同一标准、同一尺度。此阶段呈现出政府规制与行业自律、社会监管相结合的特征。

二、规制的效果

在经过政府一系列的规制管理后，网络视听产业不论是在网络环境还是在内容生产上都有了明显的提升。

（一）描绘宏图与前景广阔

网络视听产业是国家文化产业的重要组成部分，具有鲜明的意识形态属性。这一属性决定了网络视听产业需要坚持正确的政治导向、发展方向，强化责任意识，服务大局。一系列政策的出台，明确了网络视听产业的发展方向、主要任务、行业规划、资格准入、内容发展、技术创新、行业自律等。例如《互联网信息服务管理办法》提出规范互联网信息服务活动，促进互联网信息服务活动健康有序发展。《中共中央关于繁荣发展社会主义文艺的意见》强调大力发展网络文艺，推动网络新兴文艺类型的有序发展，在内容管理、管理方式、传播秩序方面作出规范。《国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要》提出要发展壮大网上主流舆论阵地，加强移动互联网建设和生态治理，强化网站主体责任，健全网站分级分层管理体制;发展网络文艺，加强网络文化产品创作生产，推动网络文学、网络剧、微电影等新兴文艺类型繁荣有序发展，推动传统文艺与网络文艺的创新性融合。《关于推动数字文化产业创新发展的指导意见》对文化产业做出整体规划，对较成熟的数字文化产业领域进行重点布局与引导。习近平总书记在十九大报告中多次强调坚定文化自信，推动社会主义文化繁荣兴盛，对营造清朗的网络空间、网络强国、网络教育、网络安全等方面提出明确要求。

（二）依法管理与环境清朗

国家广播电视总局、文化部、中央网信办等行业主管部门加强统筹协调，共同建设良好的网络生态，规范传播秩序，对网络视听节目实行有效的监管，党管媒体的思想从传统媒体进一步拓展到网络视听媒体。⑤在内容、审核、播出等方面加大整治力度，打击收视率造假、高价片酬、泛娱乐化等问题，依法查处违规机构，营造规范有序的发展环境。例如《关于支持电视剧繁荣发展若干政策的通知》要求“对电视剧、网络剧实行同一标准进行管理”，按照同一标准、同一尺度对网络视听节目的创作内容与传播秩序进行规范管理⑥。2018年2月，国家新闻出版广电总局联合地方新闻出版广电局等对歪曲红色经典、恶意拼接经典卡通形象、血腥暴力的网络视听节目重拳出击、严厉整治，共清理网上相关账号1500多个，删除视听节目相关链接。同年8月，国家新闻出版广电总局对“快手”“西瓜视频”等存在的问题，做出警告和罚款的行政处罚。网络视听节目协会也加强行业自律，发布《网络视听节目内容审核通则》，与政府相关部门合力营造清朗的网络环境;及时密切地联系会员，宣讲行业法规政策，反映行业与会员的诉求，搭建信息共享、交流合作的平台，有力推进行业自律、完善规则、净化市场、维护公平竞争与产业健康有序发展。⑦

（三）担负责任与效益提升

在管理体系日渐完善、市场日趋成熟的背景下，网络视听产业担负起维护产业规范发展的责任。在内容生产上，精品化、专业化的发展方向成为行业共识。2018年，腾讯视频、优酷、爱奇艺等联合发布《关于规范影视秩序及净化行业风气的倡议》《关于抑制不合理片酬，抵制行业不正之风的联合声明》，以维护产业规范发展、公平竞争。 2012-2017年，在线市场规模从约90亿元增长到952.3亿元，年均增幅超过50%⑧。2017年网络视听节目服务收入142.98亿元，短视频市场规模提升到57.3亿元，直播市场营收达到304.5亿元。无论在数量上还是质量上，总局备案的相关网络视听节目都较以往实现质的飞跃，产业发展充满活力且动力强劲。

（四）综合发力与创新发展

2013年1月，国家广播电影电视总局发布《关于促进主流媒体发展网络广播电视台的意见》，提出广播电视台在网络视听领域先行试水。2017年1月，中宣部召开推进媒体深度融合工作座谈会，为推进媒體深度融合指明了方向、提供了遵循。创新是网络视听产业源源不断的发展动力。一方面，新兴技术带动网络视听产业各个层面的全新升级;另一方面，精品扶持政策也有利于网络视听内容的精品化、创新化发展。“网络视听节目精品创作传播工程”“‘弘扬社会主义核心价值观共筑中国梦’主题原创网络视听节目征集推选和展播活动”“网络视听节目内容建设专项资金扶持项目”等，都有利于促进网络视听节目质量的不断提升。

三、结语

20多年来，我国逐渐建立网络视听产业管理体制机制，优化网络视听产业生态，营造清朗的网络环境。网络视听产业规制的发展经历了初始阶段、强化经济性规制、强化社会性规制、多元规制四个阶段，把引导、调控、管理有机结合。网络视听节目内容庞杂、生产体量大等现状，也对网络视听产业规制提出了挑战。政策规制应具有先导思维，对产业动态做出有前瞻性的预判，这是未来网络视听产业规制的重要发力点。

注释：

①《第43次中国互联网络发展状况统计报告》，中国互联网络信息中心，http：//cnnic.cn/gywm/xwzx/rdxw/20172017_7056/201902/t20190228_70643.htm，2019年2月28日。

②《2018中国网络视听发展研究报告》，中国网络视听节目服务协会，http：//www.cnsa.cn/index.php/industry/industry_week.html.

③徐筝：《网络剧产业发展中的政府规制方式研究》，浙江传媒学院2018年硕士论文。

④陈鹏：《中国互联网视听行业发展报告（2018）》，社会科学文献出版社2018年版，第65页。

⑤靳戈：《中国网络视频规制的现状、特征与方向》，《当代传播》2017年第6期。

⑥马铨、李鸣：《精品与爆款：网络剧如何实现双赢——以2017年优秀网络剧获奖作品为例》，《电视研究》2018年第5期。

⑦国家广播电视总局网络视听节目管理司、国家广播电视总局发展研究中心：《中国视听新媒体发展报告（2018）》，中国广播影视出版社2018年版，第8页。

⑧《2017年度数据发布集合报告》，艾瑞咨询，https：//www.iresearch.com.cn/Detail/report？id=3138&isfree=0.

（作者系广州大学新闻与传播学院硕士研究生）

【特约编辑：李艳华;责任编辑：王旖】